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海關總署解讀抽象行政行為審查程序

//cciia.org.cn　 2009-3-18

海關總署解讀抽象行政行為審(shen)查程序

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　　海關行政復議是審查具體行政行為的，也就是說海關管理相對人對海關做出的行政處罰、行政扣留、企業分類、行政許可、減免稅審批等具體的事項不服，可以申請上一級海關進行復議。而抽象行政行為是指海關做出的不針對管理相對人權利義務的行政行為，一般包括海關制定規范性文件的行為等。

　　在一般情況下，管理相(xiang)對(dui)(dui)人(ren)是不能對(dui)(dui)海(hai)關的(de)抽象行(xing)(xing)(xing)政行(xing)(xing)(xing)為(wei)提起(qi)行(xing)(xing)(xing)政復(fu)議的(de)，但(dan)是也有例外，即如果管理相(xiang)對(dui)(dui)人(ren)在對(dui)(dui)某(mou)項具體行(xing)(xing)(xing)政行(xing)(xing)(xing)為(wei)提起(qi)行(xing)(xing)(xing)政復(fu)議過程(cheng)中(zhong)，認為(wei)這(zhe)個具體行(xing)(xing)(xing)政行(xing)(xing)(xing)為(wei)所(suo)依(yi)據的(de)規范性文件有問題(ti)，可以附(fu)帶提起(qi)對(dui)(dui)這(zhe)個規范性文件（抽象行(xing)(xing)(xing)政行(xing)(xing)(xing)為(wei)）的(de)審(shen)查申請，此時，海(hai)關就可以啟動抽象行(xing)(xing)(xing)政行(xing)(xing)(xing)為(wei)審(shen)查機制。某(mou)些(xie)特殊情況下海(hai)關復(fu)議機關也可以自行(xing)(xing)(xing)啟動審(shen)查程(cheng)序。

　　海關對抽象行政行為(wei)審查的啟動(dong)程序

　　海關對抽象行政行為的審查一定要在行政復議程序中進行，一般情況下是在復議開始以后，申請人認為海關的具體行政行為所依據的規定不合法，就可以在對具體行政行為申請復議時一并提出對該規定的審查申請。如果在對具體行政行為提起行政復議時還不知道該具體行政行為所依據的規定的，也可以在復議機關做出復議決定前提出。

　　也即是，只要復議案件從受理一直到復議決定做出，這個期間都可以隨時提出對規范性文件的審查申請。海關行政復議期限是60天（最長90天），在這個期間申請人都有這個權利。一般情況下，申請人提出對規范性文件的審查要以書面形式提出，但是如果復議申請本身就是口頭提出的，對規范性文件的審查也可以口頭提出。除了申請人可以提起對規范性文件的審查申請之外，海關復議機關也可以主動啟動對規范性文件的審查程序——只要復議機關在審查具體行政行為時認為有這個必要。如果是海關復議機關在復議中主動啟動對規范性文件審查程序的，應當立即通知申請人和被申請人，讓他們在思想上有所準備，同時也可以很好地配合復議機關的審查。
　　復議機關審查抽(chou)象(xiang)行(xing)政(zheng)行(xing)為的程(cheng)序

　　復議機關接到申請人對抽象行政行為審查的要求以后，首先確認自己是否有權處理，有權處理的，應當在30日內處理完畢；如果無權處理的，應當在7日內報送有權處理的機關處理。下面分別介紹上述兩種情形：

　　一(yi)、復議機(ji)關(guan)有權(quan)處理

　　步驟一：確定該規范性文件是否與法律、行政法規、規章相抵觸。

　　申請人認為海關的規范性文件是否合法，主要是看這個文件與有關法律、行政法規、規章的內容是否抵觸。內容不相符，規范性文件顯然不符合法律法規的精神，按照上位法高于下位法的原則，該規范性文件自然是不合法的。

　　還要看該規范性(xing)文(wen)件(jian)有關(guan)程序(xu)方面(mian)的內(nei)容是(shi)否(fou)合法有效(xiao)。比如《中華人民共和國海(hai)(hai)關(guan)企業(ye)(ye)分(fen)類(lei)(lei)(lei)(lei)管(guan)理(li)(li)辦法》規定(ding)(ding)“經直(zhi)屬海(hai)(hai)關(guan)決(jue)定(ding)(ding)調整(zheng)或者不予調整(zheng)企業(ye)(ye)管(guan)理(li)(li)類(lei)(lei)(lei)(lei)別的，由(you)企業(ye)(ye)注冊(ce)地海(hai)(hai)關(guan)在決(jue)定(ding)(ding)做出(chu)之日(ri)起10個(ge)工(gong)(gong)作日(ri)內(nei)將相關(guan)決(jue)定(ding)(ding)送達企業(ye)(ye)”，如果(guo)規范性(xing)文(wen)件(jian)規定(ding)(ding)此類(lei)(lei)(lei)(lei)情況(kuang)海(hai)(hai)關(guan)在15個(ge)工(gong)(gong)作日(ri)內(nei)送達企業(ye)(ye)分(fen)類(lei)(lei)(lei)(lei)的相關(guan)決(jue)定(ding)(ding)，在程序(xu)上是(shi)與規章不相符的，因此也是(shi)違法的。

　　同時看(kan)該(gai)規范性文件的制定(ding)程序(xu)是(shi)否合法有效(xiao)，如果文件的實體內容(rong)與程序(xu)內容(rong)都不違(wei)法，僅僅是(shi)制定(ding)程序(xu)違(wei)法，也(ye)不能算是(shi)規范性文件合法有效(xiao)。

　　步驟二：確認該規范性文件能否作為被申請人做出具體行政行為的依據。

　　被(bei)申請人做出具(ju)體行政(zheng)(zheng)行為除了依據(ju)法(fa)律、行政(zheng)(zheng)法(fa)規、規章之外，還要(yao)根據(ju)一部(bu)分規范性文件有(you)關(guan)(guan)(guan)規定(ding)具(ju)體實施。如海(hai)(hai)(hai)關(guan)(guan)(guan)對當事(shi)人違反海(hai)(hai)(hai)關(guan)(guan)(guan)監(jian)管(guan)規定(ding)行為的處(chu)罰(fa)(fa)(fa)，除了依據(ju)《海(hai)(hai)(hai)關(guan)(guan)(guan)行政(zheng)(zheng)處(chu)罰(fa)(fa)(fa)實施條例》規定(ding)定(ding)性之外，還要(yao)依據(ju)《海(hai)(hai)(hai)關(guan)(guan)(guan)行政(zheng)(zheng)處(chu)罰(fa)(fa)(fa)罰(fa)(fa)(fa)款幅度標準》并結合當事(shi)人違法(fa)情節和危(wei)害性做出具(ju)體的處(chu)罰(fa)(fa)(fa)決定(ding)。

　　步驟三：書面(mian)告知申請人對該規定的審查(cha)結果。

　　無論海關的規范性文件是否合法，能否作為海關做出具體行政行為的依據，都要書面告知申請人審查結果。海關告知的方式是制作《抽象行政行為審查告知書》，其內容應包括：說明申請人在提起行政復議申請時一并提出了對XXX文件的審查申請，經審查，該XXX文件符合XXX的規定，可以作為被申請人做出具體行政行為的依據；或者該XXX文件不符合XXX的規定，不能作為被申請人做出具體行政行為的依據。該《抽象行政行為審查告知書》做出后要及時送達申請人和被申請人。

　　有權處理的上級海關處理期限。上級海關接到下級海關轉送的審查申請時，應當及時處理，60日內處理完畢。
　　二、復(fu)議機(ji)關無權處理(li)

　　步驟一：轉送有權處理的上級海關。

　　有些(xie)規(gui)(gui)范(fan)(fan)性(xing)文(wen)件(jian)(jian)低一(yi)級(ji)(ji)(ji)(ji)(ji)別(bie)(bie)的(de)(de)海(hai)(hai)(hai)關(guan)(guan)無權(quan)制(zhi)定(ding)，主要(yao)由(you)上(shang)級(ji)(ji)(ji)(ji)(ji)海(hai)(hai)(hai)關(guan)(guan)制(zhi)定(ding)實(shi)施，判別(bie)(bie)該規(gui)(gui)范(fan)(fan)性(xing)文(wen)件(jian)(jian)能否作(zuo)(zuo)(zuo)為(wei)做出(chu)具體(ti)(ti)行(xing)(xing)政(zheng)行(xing)(xing)為(wei)的(de)(de)依(yi)據，還是要(yao)由(you)制(zhi)定(ding)該規(gui)(gui)范(fan)(fan)性(xing)文(wen)件(jian)(jian)的(de)(de)海(hai)(hai)(hai)關(guan)(guan)做出(chu)說(shuo)明和解釋。因此(ci)，當下(xia)級(ji)(ji)(ji)(ji)(ji)海(hai)(hai)(hai)關(guan)(guan)將有關(guan)(guan)規(gui)(gui)范(fan)(fan)性(xing)文(wen)件(jian)(jian)轉送上(shang)級(ji)(ji)(ji)(ji)(ji)海(hai)(hai)(hai)關(guan)(guan)處理(li)時，上(shang)級(ji)(ji)(ji)(ji)(ji)海(hai)(hai)(hai)關(guan)(guan)不得推諉，并應及時做出(chu)處理(li)。轉送的(de)(de)海(hai)(hai)(hai)關(guan)(guan)也應在(zai)轉送同時，報告行(xing)(xing)政(zheng)復(fu)議(yi)的(de)(de)有關(guan)(guan)情況，主要(yao)說(shuo)明涉及該規(gui)(gui)范(fan)(fan)性(xing)文(wen)件(jian)(jian)的(de)(de)復(fu)議(yi)案件(jian)(jian)的(de)(de)受理(li)、答復(fu)、審(shen)(shen)查等情況；也要(yao)說(shuo)明執(zhi)行(xing)(xing)該規(gui)(gui)范(fan)(fan)性(xing)文(wen)件(jian)(jian)的(de)(de)情況，主要(yao)說(shuo)明該規(gui)(gui)范(fan)(fan)性(xing)文(wen)件(jian)(jian)在(zai)被申請復(fu)議(yi)的(de)(de)具體(ti)(ti)行(xing)(xing)政(zheng)行(xing)(xing)為(wei)中(zhong)起到(dao)什么作(zuo)(zuo)(zuo)用；還要(yao)說(shuo)明對適用該規(gui)(gui)范(fan)(fan)性(xing)文(wen)件(jian)(jian)的(de)(de)意見，即下(xia)級(ji)(ji)(ji)(ji)(ji)海(hai)(hai)(hai)關(guan)(guan)應當明確表明對該規(gui)(gui)范(fan)(fan)性(xing)文(wen)件(jian)(jian)能否作(zuo)(zuo)(zuo)為(wei)執(zhi)法(fa)依(yi)據的(de)(de)立場。下(xia)級(ji)(ji)(ji)(ji)(ji)海(hai)(hai)(hai)關(guan)(guan)在(zai)轉送時應當填寫《行(xing)(xing)政(zheng)復(fu)議(yi)抽象行(xing)(xing)政(zheng)行(xing)(xing)為(wei)審(shen)(shen)查轉送書》，正式遞(di)交上(shang)級(ji)(ji)(ji)(ji)(ji)海(hai)(hai)(hai)關(guan)(guan)。

　　步驟二：轉送有權處理的非上級海關單位。

　　有些規范性文件并不是由上級海關制定的，海關在執法中也經常會遇到執行國家有關部門文件和政策的情形，比如海關在落實減免稅政策時要執行國家發改委的有關文件精神，當復議中遇有此類情況時，海關對這些文件沒有解釋權，應當轉送制定這些規范性文件的部門做說明和解釋。海關轉送時要起草轉送函，在轉送函中要說明海關行政復議的情況，因為是轉送海關之外的部門審查規范性文件內容，這就要求說明復議情況時盡量具體詳細，重點應說明該規范性文件在該復議案件中的地位和作用，對管理相對人的影響等；最后還要請求有關部門確認該規范性文件是否合法有效。海關轉送過程中，也要避免出現避重就輕的情形，為了得到一個對海關復議比較好的結果，有意夸大或者隱瞞部分事實，這些都是違法的。

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