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積極履行職責 主動服務“三保” ——最高人民法院行政庭負責人解讀《意見》 //cciia.org.cn 2009-7-6
積極履行職責 主動服務“三保” ——最高人民法院行政庭負責人解讀《意見》
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近日，最高人民法院下發了《關于當前形勢下做好行政審判工作的若干意見》（以下簡稱《意見》）。這是當前經濟形勢下，最高人民法院積極履行行政審判職能，更好地為“保增長、保民生、保穩定”工作大局服務的一項重要舉措，也是在新的歷史時期、新形勢下一份指導行政審判工作的重要文件。
《意(yi)見(jian)》主(zhu)要(yao)包(bao)括十個(ge)方(fang)面的內容。既有新形勢(shi)下做好(hao)行(xing)政(zheng)(zheng)審(shen)判工作(zuo)的總體(ti)要(yao)求(qiu)和基本原則(ze)，也有對(dui)特(te)定(ding)種類案件的審(shen)理指導意(yi)見(jian)，還(huan)有對(dui)行(xing)政(zheng)(zheng)審(shen)判程序和裁(cai)判方(fang)式的適度創新，體(ti)現(xian)了當前(qian)形勢(shi)下，做好(hao)行(xing)政(zheng)(zheng)審(shen)判工作(zuo)應(ying)當具有的五(wu)個(ge)意(yi)識(shi)，即維(wei)護大局意(yi)識(shi)、主(zhu)動(dong)服務意(yi)識(shi)、保障民生意(yi)識(shi)、及(ji)時有效化解糾紛意(yi)識(shi)和維(wei)護社(she)會和諧穩(wen)定(ding)意(yi)識(shi)。
一(yi)是(shi)進一(yi)步統一(yi)思想、提高(gao)對行政(zheng)審判(pan)服務“三保”大局(ju)工作的認識。
《意見(jian)》明(ming)確(que)了當(dang)前的(de)(de)(de)(de)行政審判工作要(yao)特(te)別注意把握金融危機背景下經濟社(she)會形勢的(de)(de)(de)(de)新發展(zhan)、新變化，認(ren)真(zhen)研究特(te)殊困(kun)難時期政府行為(wei)(wei)的(de)(de)(de)(de)特(te)點和(he)方式，深入了解當(dang)前形勢下人民群眾(zhong)的(de)(de)(de)(de)困(kun)難和(he)需(xu)求，密切關注新類型行政糾(jiu)紛的(de)(de)(de)(de)動(dong)向和(he)態勢，積極(ji)探索為(wei)(wei)“三(san)保”大局服務的(de)(de)(de)(de)思路和(he)辦法。強調要(yao)辯證地看待“保增長、保民生(sheng)、保穩定”三(san)者(zhe)(zhe)之間的(de)(de)(de)(de)關系，在個案裁判中(zhong)要(yao)實(shi)現(xian)三(san)者(zhe)(zhe)的(de)(de)(de)(de)有機統一(yi)，注意防止在審判工作中(zhong)的(de)(de)(de)(de)顧此失彼，確(que)保“三(san)保”目(mu)標的(de)(de)(de)(de)實(shi)現(xian)。
二是強調充分(fen)發揮(hui)司(si)法的(de)保障(zhang)和維(wei)護功能(neng)。
在當(dang)前形勢下審理(li)行政(zheng)(zheng)(zheng)案(an)(an)(an)(an)件，要(yao)著(zhu)力避免就案(an)(an)(an)(an)辦案(an)(an)(an)(an)、孤立辦案(an)(an)(an)(an)的(de)(de)傾(qing)向，防止出(chu)現(xian)形式主(zhu)義的(de)(de)法(fa)治觀，機(ji)(ji)械司法(fa)，而(er)是要(yao)本著(zhu)有利(li)于實(shi)(shi)(shi)現(xian)“三保”目標的(de)(de)原則，積極地發揮司法(fa)的(de)(de)功能和作(zuo)用(yong)。特別是在合法(fa)性(xing)審查(cha)(cha)時，要(yao)充分考慮現(xian)階段政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)各項應(ying)對(dui)措施的(de)(de)合理(li)性(xing)和必要(yao)性(xing)，充分尊重(zhong)行政(zheng)(zheng)(zheng)機(ji)(ji)關在法(fa)律范(fan)圍內的(de)(de)選(xuan)擇和判斷，防止因(yin)司法(fa)審查(cha)(cha)不當(dang)而(er)影響應(ying)對(dui)措施的(de)(de)實(shi)(shi)(shi)效。對(dui)于因(yin)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)宏觀政(zheng)(zheng)(zheng)策的(de)(de)調整(zheng)而(er)引發的(de)(de)行政(zheng)(zheng)(zheng)案(an)(an)(an)(an)件，既要(yao)監督政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)誠實(shi)(shi)(shi)守(shou)信(xin)，保護相對(dui)人(ren)的(de)(de)信(xin)賴利(li)益(yi)，又(you)要(yao)注意支(zhi)持行政(zheng)(zheng)(zheng)機(ji)(ji)關通過行政(zheng)(zheng)(zheng)行為依法(fa)適度調整(zheng)各主(zhu)體間的(de)(de)利(li)益(yi)分配(pei)，實(shi)(shi)(shi)現(xian)各種利(li)益(yi)間的(de)(de)平(ping)衡，實(shi)(shi)(shi)現(xian)社會(hui)的(de)(de)公平(ping)正義。
三(san)是進(jin)一步明確了適用法(fa)律與(yu)執行政策的(de)關系。
在(zai)(zai)當前形勢下，既要(yao)注意(yi)法(fa)(fa)(fa)律的嚴格執行(xing)，又要(yao)兼顧政(zheng)(zheng)策(ce)的貫徹實(shi)施，實(shi)現法(fa)(fa)(fa)制的原(yuan)則性和(he)靈活性相結(jie)合，法(fa)(fa)(fa)律標準與政(zheng)(zheng)策(ce)考量相結(jie)合。在(zai)(zai)個(ge)案裁判時，要(yao)準確、全面地理(li)解法(fa)(fa)(fa)律，既要(yao)注意(yi)法(fa)(fa)(fa)條規(gui)(gui)定，又要(yao)考慮立法(fa)(fa)(fa)目的、原(yuan)則和(he)精(jing)神。對(dui)(dui)于那些雖然沒有明(ming)確的法(fa)(fa)(fa)律依據，但與上位法(fa)(fa)(fa)和(he)法(fa)(fa)(fa)律原(yuan)則不相抵觸(chu)的應對(dui)(dui)舉措，一(yi)般不作違法(fa)(fa)(fa)認定。要(yao)始終(zhong)堅(jian)持(chi)法(fa)(fa)(fa)制統一(yi)原(yuan)則，防止(zhi)個(ge)別(bie)行(xing)政(zheng)(zheng)機(ji)關以應對(dui)(dui)危機(ji)為(wei)借口，擅自(zi)突破法(fa)(fa)(fa)律強(qiang)制性規(gui)(gui)定，侵犯(fan)公民、法(fa)(fa)(fa)人(ren)和(he)其(qi)他組(zu)織的合法(fa)(fa)(fa)權益。
四是明確要求全(quan)面(mian)延伸和(he)拓展(zhan)行政審判(pan)的服務功能(neng)。
強調行(xing)(xing)政(zheng)審(shen)(shen)判不但要(yao)(yao)做到案(an)結事了，還要(yao)(yao)主動將工作前移，為黨(dang)和(he)國家(jia)宏觀決策(ce)提供(gong)法(fa)(fa)律(lv)意見和(he)法(fa)(fa)律(lv)服(fu)務(wu)，從源頭上預防和(he)減少爭議(yi)。行(xing)(xing)政(zheng)審(shen)(shen)判要(yao)(yao)更加注重審(shen)(shen)判前和(he)審(shen)(shen)判后功能作用(yong)的(de)發揮，在事前積(ji)極主動建言(yan)獻策(ce)，促進(jin)依法(fa)(fa)行(xing)(xing)政(zheng)；事后要(yao)(yao)通(tong)過(guo)案(an)件所反映(ying)出的(de)問(wen)題，及時進(jin)行(xing)(xing)個案(an)或共性(xing)問(wen)題的(de)溝(gou)通(tong)、反饋，通(tong)過(guo)司(si)法(fa)(fa)建議(yi)等有(you)效形(xing)式，為黨(dang)委、政(zheng)府決策(ce)和(he)改進(jin)工作提供(gong)參考。特別是對于現行(xing)(xing)法(fa)(fa)律(lv)規(gui)范無法(fa)(fa)滿足應對金融(rong)危機需要(yao)(yao)的(de)，要(yao)(yao)及時向有(you)關機關提出立、改、廢相關法(fa)(fa)律(lv)規(gui)范的(de)建議(yi)。
五是強調改進和(he)(he)加強非訴行(xing)(xing)政案件的(de)審查(cha)和(he)(he)執行(xing)(xing)。
要求在(zai)審(shen)(shen)查程序、審(shen)(shen)查時間和審(shen)(shen)查標(biao)準(zhun)等方(fang)面要做到依法、適(shi)當，要切實考(kao)慮與“三保”相(xiang)關的非訴行政(zheng)案件的特殊性(xing)，采取更加便(bian)捷、合(he)理的方(fang)式(shi)和標(biao)準(zhun)對申請執行的具體行政(zheng)行為進(jin)行審(shen)(shen)查和執行，確保政(zheng)府調控措施的落實。
六是強調要更(geng)加注重保護訴權，暢(chang)通行(xing)政案件受(shou)理渠道。
要(yao)(yao)從為(wei)黨委和政府分(fen)憂、為(wei)群(qun)眾解(jie)難的高度(du)(du)看待行(xing)政案件的受(shou)(shou)理工作(zuo)，充分(fen)認識(shi)行(xing)政審(shen)判(pan)化解(jie)行(xing)政爭議、維(wei)護(hu)穩定(ding)的重要(yao)(yao)作(zuo)用，克(ke)服案件受(shou)(shou)理問(wen)題上的畏難消(xiao)極情緒，積極引導群(qun)眾通(tong)過理性(xing)、合法的方(fang)式(shi)表達訴(su)求，以維(wei)護(hu)民生和社會穩定(ding)。要(yao)(yao)防止在行(xing)政訴(su)訟法規定(ding)的受(shou)(shou)理條(tiao)件外(wai)，人為(wei)地(di)給行(xing)政案件的受(shou)(shou)理設(she)置障(zhang)礙。針對當前(qian)個別地(di)方(fang)仍然存在的有(you)訴(su)不理、有(you)案不收的現象，要(yao)(yao)求上級(ji)法院(yuan)要(yao)(yao)通(tong)過積極履行(xing)監督職(zhi)能(neng)，加大對下(xia)級(ji)法院(yuan)訴(su)權保(bao)護(hu)工作(zuo)的監督力度(du)(du)。
七是明確(que)當前特別要做好幾(ji)類直(zhi)接涉及民生(sheng)案件的(de)審(shen)理工(gong)作(zuo)。
例(li)如在(zai)(zai)(zai)審(shen)理農村土(tu)地(di)征收和(he)(he)城市(shi)房屋拆遷(qian)案件(jian)時(shi)，要(yao)注(zhu)意保護相(xiang)對(dui)人的(de)(de)實體(ti)權(quan)益，防(fang)止因(yin)土(tu)地(di)征收和(he)(he)房屋拆遷(qian)而(er)嚴重(zhong)影(ying)(ying)響(xiang)農民(min)(min)和(he)(he)城市(shi)居(ju)民(min)(min)的(de)(de)正(zheng)常生(sheng)產、生(sheng)活(huo)，降低原(yuan)有生(sheng)活(huo)水平(ping)；在(zai)(zai)(zai)審(shen)理涉及(ji)因(yin)受(shou)金融(rong)危機影(ying)(ying)響(xiang)而(er)返(fan)鄉的(de)(de)農民(min)(min)工(gong)土(tu)地(di)承包權(quan)行政(zheng)(zheng)案件(jian)時(shi)，要(yao)妥(tuo)善(shan)處(chu)理好維持承包經營法(fa)(fa)(fa)律(lv)關(guan)(guan)系的(de)(de)穩定(ding)和(he)(he)返(fan)鄉農民(min)(min)工(gong)合法(fa)(fa)(fa)承包經營權(quan)保護的(de)(de)關(guan)(guan)系；在(zai)(zai)(zai)審(shen)理行政(zheng)(zheng)給付類案件(jian)時(shi)，要(yao)注(zhu)意對(dui)弱(ruo)勢(shi)群體(ti)的(de)(de)利益在(zai)(zai)(zai)法(fa)(fa)(fa)律(lv)規定(ding)范圍內適度傾斜保護，依法(fa)(fa)(fa)最大(da)限度地(di)維護相(xiang)對(dui)人合法(fa)(fa)(fa)權(quan)益；在(zai)(zai)(zai)涉及(ji)養老、失業、醫療(liao)、工(gong)傷和(he)(he)生(sheng)育(yu)保險等(deng)社會保險費用和(he)(he)工(gong)人工(gong)資的(de)(de)金額認(ren)(ren)定(ding)方(fang)面(mian)，人民(min)(min)法(fa)(fa)(fa)院要(yao)合理分配舉(ju)證責任，準確把握證明標(biao)準，對(dui)行政(zheng)(zheng)機關(guan)(guan)認(ren)(ren)定(ding)的(de)(de)基本事實成立，但在(zai)(zai)(zai)相(xiang)關(guan)(guan)金額計算上存在(zai)(zai)(zai)錯誤(wu)的(de)(de)，人民(min)(min)法(fa)(fa)(fa)院可以(yi)依法(fa)(fa)(fa)確定(ding)相(xiang)應數額，防(fang)止因(yin)簡單撤銷行政(zheng)(zheng)決定(ding)給當事人帶來訴(su)累。
八是強(qiang)調要更(geng)加注重(zhong)通過協調、和(he)解，維(wei)護社會的和(he)諧穩定。
強調要將協(xie)調、和(he)(he)(he)(he)解機(ji)(ji)制(zhi)貫穿行(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)審判程序的(de)全過程，把維護和(he)(he)(he)(he)促進社會和(he)(he)(he)(he)諧穩定作為衡量(liang)行(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)審判的(de)重要標準。強調要重視借助法(fa)院和(he)(he)(he)(he)法(fa)官之(zhi)外的(de)力量(liang)參與(yu)(yu)協(xie)調，通過行(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)機(ji)(ji)關首長、上級行(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)機(ji)(ji)關、黨委、政(zheng)(zheng)(zheng)府以及上級法(fa)院的(de)合力，有效化解行(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)糾紛。同時要注(zhu)意協(xie)調和(he)(he)(he)(he)解的(de)合法(fa)自愿(yuan)，重視和(he)(he)(he)(he)解協(xie)議的(de)執行(xing)。要探索(suo)建立溝通協(xie)調平臺，形(xing)成(cheng)司法(fa)與(yu)(yu)行(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)良性互動機(ji)(ji)制(zhi)。
九是強調要創新審理和裁判方式，快(kuai)速有效化解(jie)行政(zheng)糾紛。
為使各(ge)項(xiang)應對舉(ju)措及(ji)時(shi)發揮(hui)實效(xiao)，盡快(kuai)穩定行(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)法律(lv)關系，要(yao)適當(dang)試行(xing)在(zai)審(shen)(shen)理(li)行(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)爭(zheng)議(yi)的(de)同時(shi)，一并(bing)審(shen)(shen)理(li)化解民(min)(min)(min)(min)事爭(zheng)議(yi)的(de)審(shen)(shen)判方式(shi)。不僅(jin)在(zai)審(shen)(shen)理(li)行(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)裁決(jue)案件時(shi)可以一并(bing)解決(jue)民(min)(min)(min)(min)事爭(zheng)議(yi)，在(zai)與(yu)行(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)裁決(jue)相(xiang)類似的(de)行(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)確權、行(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)處(chu)理(li)、頒發權屬證書等行(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)案件時(shi)，也可基于(yu)當(dang)事人申請一并(bing)解決(jue)相(xiang)關民(min)(min)(min)(min)事爭(zheng)議(yi)。這既有利于(yu)解決(jue)行(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)訴訟(song)與(yu)民(min)(min)(min)(min)事訴訟(song)交叉問題，也有利于(yu)防止出現相(xiang)互矛(mao)盾的(de)判決(jue)，避免不同審(shen)(shen)判部門相(xiang)互推諉，久拖不決(jue)。
要(yao)(yao)注意避免“官了民(min)不了、案(an)結事不了”的現象，通(tong)過行政裁判(pan)方式和(he)種類的創新(xin)，更加注重(zhong)解決實體(ti)爭(zheng)議(yi)和(he)基礎性(xing)爭(zheng)議(yi)。作出責令(ling)重(zhong)做(zuo)類判(pan)決時，要(yao)(yao)明確(que)具體(ti)，并(bing)具有可執行性(xing)，防(fang)止在執行環節出現爭(zheng)議(yi)而(er)影(ying)響案(an)件處(chu)理的效果，損害相對人合法權益(yi)。
十是強(qiang)調依(yi)靠黨的領導，接(jie)受(shou)人(ren)大(da)的監督的重要性。
金融危機背景下的(de)(de)(de)(de)行(xing)政審(shen)判(pan)(pan)(pan)工作(zuo)，尤其離不開黨(dang)的(de)(de)(de)(de)領導和(he)人(ren)(ren)大監督。“保增長、保民(min)生、保穩定(ding)”有關的(de)(de)(de)(de)行(xing)政案件，與(yu)全局和(he)大局的(de)(de)(de)(de)關系更(geng)加緊(jin)密，政治性和(he)政策性更(geng)為(wei)突(tu)出。與(yu)其他審(shen)判(pan)(pan)(pan)工作(zuo)相比(bi)，行(xing)政審(shen)判(pan)(pan)(pan)工作(zuo)要(yao)更(geng)加主動(dong)、自覺地(di)依(yi)靠黨(dang)的(de)(de)(de)(de)領導和(he)人(ren)(ren)大的(de)(de)(de)(de)監督，積極主動(dong)地(di)服(fu)從并(bing)服(fu)務于黨(dang)的(de)(de)(de)(de)各項工作(zuo)大局。特別是對(dui)于大要(yao)案，要(yao)主動(dong)向黨(dang)委和(he)人(ren)(ren)大報告，上級法(fa)院要(yao)及時進行(xing)跟蹤(zong)指導，依(yi)法(fa)監督，以避(bi)免因(yin)案件審(shen)理(li)不慎，而影(ying)響經(jing)濟發展、損害人(ren)(ren)民(min)群(qun)眾的(de)(de)(de)(de)合(he)法(fa)權益，妨礙社會穩定(ding)。
來源： 人民法院報
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