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《上海市人民政府關于建立行政處罰裁量基準制度的指導意見》解讀

//cciia.org.cn　 2013-9-16 13:50:03　 來源：國務院法制辦公室網站

    （上海市政府(fu)法(fa)制辦(ban)報(bao)送(song)　 《政府(fu)法(fa)治簡報(bao)》2013年第14期(qi)(qi)(總第200期(qi)(qi))　 2013年7月(yue)22日）

　　編者(zhe)按：在7月4日召(zhao)開的全市(shi)行政(zheng)處(chu)罰裁(cai)量(liang)基準制(zhi)(zhi)度(du)工作推(tui)進(jin)會(hui)上，我辦高級(ji)法律專(zhuan)務(wu)江子浩同志對《關于(yu)本(ben)市(shi)建(jian)立行政(zheng)處(chu)罰裁(cai)量(liang)基準制(zhi)(zhi)度(du)的指(zhi)導(dao)意(yi)(yi)見(jian)》進(jin)行了(le)解讀(du)，介(jie)紹了(le)《指(zhi)導(dao)意(yi)(yi)見(jian)》的制(zhi)(zhi)定(ding)背(bei)景(jing)和主要內容(rong)。為便于(yu)各單位進(jin)一步理解并貫徹落實《指(zhi)導(dao)意(yi)(yi)見(jian)》的內容(rong)及要求，本(ben)期將《指(zhi)導(dao)意(yi)(yi)見(jian)》解讀(du)刊(kan)出，供(gong)參考。

　　一(yi)、《指(zhi)導意見》的(de)制定(ding)背景

　　規(gui)(gui)范行(xing)政(zheng)權(quan)(quan)(quan)力(li)的(de)運(yun)行(xing)，強化對(dui)行(xing)政(zheng)權(quan)(quan)(quan)力(li)運(yun)行(xing)的(de)監督(du)和(he)(he)制(zhi)約(yue)是(shi)推進依法(fa)(fa)(fa)行(xing)政(zheng)的(de)必然要(yao)求，也是(shi)建(jian)設法(fa)(fa)(fa)治(zhi)政(zheng)府(fu)的(de)重要(yao)目(mu)標。行(xing)政(zheng)裁(cai)量(liang)(liang)權(quan)(quan)(quan)是(shi)容(rong)(rong)易(yi)被濫用的(de)行(xing)政(zheng)權(quan)(quan)(quan)力(li)，因此，規(gui)(gui)范和(he)(he)制(zhi)約(yue)行(xing)政(zheng)裁(cai)量(liang)(liang)權(quan)(quan)(quan)顯得尤(you)為必要(yao)和(he)(he)重要(yao)。《國(guo)務院(yuan)關于(yu)加強法(fa)(fa)(fa)治(zhi)政(zheng)府(fu)建(jian)設的(de)意(yi)見》等文件(jian)中(zhong)對(dui)建(jian)立行(xing)政(zheng)裁(cai)量(liang)(liang)權(quan)(quan)(quan)基準制(zhi)度(du)提出了(le)要(yao)求。本市(shi)也將控制(zhi)行(xing)政(zheng)裁(cai)量(liang)(liang)權(quan)(quan)(quan)作為推進依法(fa)(fa)(fa)行(xing)政(zheng)、建(jian)設法(fa)(fa)(fa)治(zhi)政(zheng)府(fu)、貫徹(che)落實依法(fa)(fa)(fa)治(zhi)國(guo)基本方略的(de)一項重要(yao)舉措。行(xing)政(zheng)處罰裁(cai)量(liang)(liang)權(quan)(quan)(quan)是(shi)裁(cai)量(liang)(liang)權(quan)(quan)(quan)的(de)主要(yao)內容(rong)(rong)之一，通過(guo)制(zhi)定(ding)和(he)(he)運(yun)用行(xing)政(zheng)處罰裁(cai)量(liang)(liang)基準，將有(you)效避免執(zhi)法(fa)(fa)(fa)隨意(yi)性，對(dui)于(yu)保障(zhang)法(fa)(fa)(fa)律、法(fa)(fa)(fa)規(gui)(gui)、規(gui)(gui)章的(de)實施，推進合理行(xing)政(zheng)、公正(zheng)執(zhi)法(fa)(fa)(fa)，保護相對(dui)人(ren)合法(fa)(fa)(fa)權(quan)(quan)(quan)益(yi)具有(you)重要(yao)意(yi)義。

　　為(wei)此，市(shi)政(zheng)府在前期(qi)調(diao)研和征求意(yi)見的基礎上(shang)，起草并發布了《上(shang)海(hai)市(shi)人民(min)政(zheng)府關于本市(shi)建(jian)立行政(zheng)處罰裁量基準制度(du)的指導意(yi)見》。

　　二、《指導意見(jian)》的主要內容解讀

　　（一）明確了制定裁量(liang)基準的范圍(wei)

　　《指導(dao)意(yi)見》聚焦于(yu)行(xing)政(zheng)處罰(fa)(fa)，對(dui)(dui)(dui)建立(li)行(xing)政(zheng)處罰(fa)(fa)裁量(liang)基(ji)準制度提出要(yao)求。這(zhe)(zhe)樣規定，主(zhu)要(yao)基(ji)于(yu)三點考(kao)慮：一是(shi)行(xing)政(zheng)處罰(fa)(fa)是(shi)行(xing)政(zheng)執法的(de)重要(yao)手段，規范行(xing)政(zheng)處罰(fa)(fa)裁量(liang)權，對(dui)(dui)(dui)于(yu)減少執法隨意(yi)性具(ju)有重要(yao)的(de)意(yi)義；二是(shi)從其他省市的(de)經驗來看，主(zhu)要(yao)還是(shi)以(yi)對(dui)(dui)(dui)行(xing)政(zheng)處罰(fa)(fa)裁量(liang)權的(de)細化、量(liang)化為主(zhu)；三是(shi)本市一些委、辦、局對(dui)(dui)(dui)行(xing)政(zheng)裁量(liang)基(ji)準的(de)探索實(shi)踐，主(zhu)要(yao)也是(shi)在(zai)行(xing)政(zheng)處罰(fa)(fa)這(zhe)(zhe)個領(ling)域。

　　（二）界定了行政處罰裁量(liang)基(ji)準的(de)含義

　　目前，對于行(xing)(xing)(xing)政處罰(fa)裁(cai)量基準(zhun)尚沒(mei)有法(fa)定(ding)的(de)概念。為此(ci)，《指導意(yi)見》對行(xing)(xing)(xing)政處罰(fa)裁(cai)量基準(zhun)的(de)含義(yi)進行(xing)(xing)(xing)了界定(ding)。根據該含義(yi)，市政府各部門應當針對執(zhi)法(fa)依據中具有行(xing)(xing)(xing)政裁(cai)量權的(de)處罰(fa)規定(ding)進行(xing)(xing)(xing)細化、量化，形(xing)成裁(cai)量的(de)具體標準(zhun)。

　　（三）規范了行政處罰裁量基準的制(zhi)定主體

　　《指(zhi)導意見》明確，行(xing)政處(chu)罰裁量(liang)基(ji)準的(de)制定(ding)主(zhu)體是(shi)市(shi)政府各部門(men)。這樣(yang)規(gui)定(ding)，有利于裁量(liang)基(ji)準在(zai)(zai)本市(shi)統一(yi)執行(xing)，避(bi)免(mian)不(bu)同區(qu)、縣之間相似案件在(zai)(zai)處(chu)罰上(shang)明顯差異，符(fu)合制定(ding)行(xing)政處(chu)罰裁量(liang)基(ji)準的(de)初(chu)衷。需要(yao)說明的(de)是(shi)，近(jin)年來，一(yi)些國(guo)家部門(men)以規(gui)范性(xing)文件等形式在(zai)(zai)行(xing)政處(chu)罰裁量(liang)基(ji)準方面作出(chu)了相關規(gui)定(ding)，對于這種(zhong)情況(kuang)，《指(zhi)導意見》明確，可以按照國(guo)家規(gui)定(ding)執行(xing)。

　　（四）推(tui)薦了三種行(xing)政處罰裁量基準的(de)制定模式

　　目前本市主要存在三種(zhong)(zhong)(zhong)行政處罰裁量基準(zhun)的(de)(de)制定(ding)模(mo)(mo)(mo)式(shi)，即(ji)劃分裁量階次模(mo)(mo)(mo)式(shi)、打分模(mo)(mo)(mo)式(shi)和百(bai)分比(bi)模(mo)(mo)(mo)式(shi)。這三種(zhong)(zhong)(zhong)模(mo)(mo)(mo)式(shi)都(dou)有各(ge)自的(de)(de)特點，為(wei)了(le)(le)便于各(ge)部門(men)(men)對這三種(zhong)(zhong)(zhong)模(mo)(mo)(mo)式(shi)都(dou)有所了(le)(le)解，《指導意見》專(zhuan)門(men)(men)對三種(zhong)(zhong)(zhong)模(mo)(mo)(mo)式(shi)分別(bie)進行了(le)(le)概括(kuo)的(de)(de)說明(ming)，但并不(bu)硬性要求必須采(cai)取哪種(zhong)(zhong)(zhong)模(mo)(mo)(mo)式(shi)，各(ge)部門(men)(men)可以采(cai)用這三種(zhong)(zhong)(zhong)模(mo)(mo)(mo)式(shi)，也可以采(cai)用其他適合本部門(men)(men)執(zhi)法特點的(de)(de)模(mo)(mo)(mo)式(shi)。

　　（五(wu)）明確了制定行政處罰(fa)裁(cai)量(liang)基準的主要內容

　　這部分內容是《指導(dao)意見》的核(he)心部分，主要明確了制定裁量基準應(ying)當側重(zhong)(zhong)于(yu)處(chu)(chu)罰(fa)幅度、處(chu)(chu)罰(fa)種(zhong)類、單處(chu)(chu)和并處(chu)(chu)以(yi)及(ji)從輕、減(jian)輕、從重(zhong)(zhong)情(qing)形(xing)的適用等(deng)六個方面。由(you)于(yu)《行政處(chu)(chu)罰(fa)法》對于(yu)應(ying)當從重(zhong)(zhong)的情(qing)節未作規定，因此，《指導(dao)意見》明確了七種(zhong)從重(zhong)(zhong)情(qing)形(xing)。

　　（六）確(que)定了(le)行政處罰裁量基準的(de)公開(kai)與備案(an)

　　1、《指導意(yi)見》規定(ding)(ding)了(le)行政(zheng)(zheng)處罰裁量(liang)(liang)基準公(gong)開(kai)制度(du)，明確市政(zheng)(zheng)府(fu)各(ge)部(bu)門制定(ding)(ding)或(huo)者(zhe)修改的行政(zheng)(zheng)處罰裁量(liang)(liang)基準應當通(tong)過本部(bu)門的門戶網站等及(ji)時(shi)向社會(hui)公(gong)開(kai)。這樣規定(ding)(ding)，既是(shi)國家的要求(qiu)，也(ye)有利于(yu)促進(jin)陽(yang)光政(zheng)(zheng)府(fu)的建(jian)設(she)。

　　2、《指導(dao)意見(jian)》確定了行(xing)政(zheng)(zheng)處罰(fa)裁量基準備案制度，即市政(zheng)(zheng)府(fu)各部門制定或者修(xiu)改的行(xing)政(zheng)(zheng)處罰(fa)裁量基準，應當及時向市政(zheng)(zheng)府(fu)備案，具體(ti)程序(xu)和要求按照本市行(xing)政(zheng)(zheng)規范性文件(jian)備案的規定執行(xing)。

　　（七）建立和(he)完善相關配(pei)套制度

　　除了制定(ding)行(xing)政處罰裁(cai)量基(ji)準外，執(zhi)法(fa)(fa)單位(wei)和有關部(bu)門還需要建(jian)立和完善相關的(de)制度(du)(du)(du)保(bao)障裁(cai)量基(ji)準的(de)運用。為此，《指導意(yi)見(jian)》要求建(jian)立和完善兩類配套制度(du)(du)(du)：第(di)一類是執(zhi)法(fa)(fa)單位(wei)內(nei)部(bu)行(xing)政程序(xu)控制方面(mian)(mian)的(de)制度(du)(du)(du)，主(zhu)要包括集體討(tao)論(lun)制度(du)(du)(du)和說(shuo)明理由制度(du)(du)(du)。第(di)二類是監督考核(he)方面(mian)(mian)的(de)制度(du)(du)(du)，主(zhu)要是指行(xing)政執(zhi)法(fa)(fa)評(ping)議(yi)考核(he)制度(du)(du)(du)。

　　（本期責任編輯(ji) 周(zhou)志華　 核稿(gao) 王(wang)天品 ）

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