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強制醫療執行檢察辦法解讀:防"被精神病"和"假精神病"
//cciia.org.cn 2016-7-18 9:35:02 來源：正義網-檢察日報
規范強制醫療執行監督的有力保障
——《人民檢察院強制醫療執行檢察辦法(試行)》解讀
2016年6月,最高人民檢察院正式印發《人民檢察院強制醫療執行檢察辦法(試行)》(下稱《辦法》)。刑罰執行監督、刑事強制措施執行監督、強制醫療執行監督構成刑事執行監督的三大組成部分。刑罰執行監督工作的主要規范性文件是《人民檢察院監獄檢察辦法》和《人民檢察院監外執行檢察辦法》,刑事強制措施執行監督工作的主要規范性文件是《人民檢察院看守所檢察辦法》。《辦法》是強制醫療執行監督工作的主要規范性文件,自此,刑事執行檢察三大監督職責都實現了有章可循。為了便于正確理解和適用《辦法》,現將《辦法》的起草背景與過程、有關問題和主要內容說明如下:
一、《辦法》的制定背景與過程
2012年修改后刑事訴訟法賦予檢察機關對強制醫療執行實行監督的職能,《人民檢察院刑事訴訟規則(試行)》(下稱《規則》)規定強制醫療執行監督職能由刑事執行檢察部門承擔。實踐中,精神病人肇事肇禍多發,有的甚至多次肇事肇禍,嚴重危害社會公共安全,特別是嚴重危害人民群眾生命財產安全,而目前對于這類特殊人群的管理相對薄弱。司法實踐中,有的精神病人雖然被法院依法決定強制醫療,但是因為法院、公安機關交付執行不到位或者該地區沒有專門的強制醫療機構,導致有的被決定強制醫療的人沒有被送到強制醫療機構執行強制醫療,成為社會治安的重大隱患。因此,檢察機關應當加強對強制醫療執行活動的監督,保證國家法律在強制醫療執行活動中正確實施,維護被強制醫療人的合法權利,保障強制醫療執行活動依法進行。同時,各地檢察機關也反映,在檢察監督工作中,由于法律法規不夠完善,對強制醫療執行監督的規定還比較原則、抽象,影響和制約了強制醫療執行檢察監督工作的有效開展,呼吁最高檢盡快制定相關規范性文件,加強和規范強制醫療執行檢察工作。鑒于此,最高檢制定出臺關于強制醫療執行檢察的規范性文件,變得十分必要。
根據《最高人民檢察院關于深化檢察改革的意見(2013—2017年工作規劃)》及工作方案,最高檢將“完善對強制醫療執行的監督機制”作為一項檢察改革任務,確定由刑事執行檢察廳作為牽頭部門。2014年初,最高檢刑事執行檢察廳在深入調研的基礎上,根據刑事訴訟法和《規則》等有關規定,起草了《辦法》初稿。隨后,刑事執行檢察廳就《辦法》初稿分別征求了全國32個省級檢察院刑事執行檢察部門的意見,再次修改后,又兩次征求了最高法研究室、公安部法制局以及最高檢有關內設機構的意見,并經三次廳務會研究討論,反復修改完善,形成了《辦法》審議稿。2016年5月13日,最高人民檢察院檢察委員會審議通過《辦法》,并于6月正式印發各地。
二、《辦法》中需要說明的幾個問題
(一)關于強制醫療執行檢察監督的對象和監督方式。目前,法律、法規尚未對強制醫療機構的名稱、設置和管理體制作出明確規定。2013年,公安部發文要求各地將原來收治被強制醫療的精神病人的“安康醫院”統一更名為“強制醫療所”。當年7月,國務院辦公廳轉發了中央綜治辦、公安部、衛生計生委等11個部門《關于加強肇事肇禍等嚴重精神障礙患者救治救助工作的意見》(國辦〔2013〕68號),要求被法院決定強制醫療的精神病人應在公安機關強制醫療所或指定的精神衛生醫療機構執行強制醫療,尚未建立強制醫療所的省(區、市)地方政府要抓緊指定至少一所精神衛生醫療機構履行強制醫療職能,并要求地方政府加強強制醫療所建設。目前,全國僅有19個省(區、市)設有屬于公安機關管轄的26家強制醫療所(或者安康醫院),其中部分還是地市級政府設置的,其他12個省(區、市)均沒有專門的強制醫療機構。有的地方只好由政府臨時指定普通的精神衛生醫療機構執行。同時,這也導致檢察機關強制醫療執行監督的對象不明確。鑒于此,《辦法》第6條對強制醫療執行監督的對象和監督方式作了相對靈活的規定,明確將強制醫療所和受政府指定臨時履行強制醫療職能的精神衛生醫療機構納入監督范圍,因此,《辦法》中的“強制醫療機構”包括強制醫療所和受政府指定臨時履行強制醫療職能的精神衛生醫療機構。考慮到不同地區強制醫療機構收治被強制醫療人的人數、設施條件和檢察人員力量不一的實際情況,《辦法》第6條規定檢察院對強制醫療所可以實行派駐檢察或者巡回檢察,對受政府指定臨時履行強制醫療職能的精神衛生醫療機構應當實行巡回檢察。
(二)關于如何防止和糾正“被精神病”和“假精神病”的問題。根據刑事訴訟法第285條的規定,強制醫療一般由公安機關提出意見,檢察機關向法院提出強制醫療的申請,法院經審理作出是否強制醫療的決定。但在實踐中,會出現“被精神病”和“假精神病”的問題:一是對于沒有精神病的正常公民,有關機關以其有精神病為名,通過非法程序或者“法定”的強制醫療程序,將其送到強制醫療機構進行強制醫療。二是對于實施暴力行為危害公共安全或者嚴重危害公民人身安全構成犯罪,且具有刑事責任能力或者限制刑事責任能力的人,其親友通過非法途徑或者司法工作人員徇私枉法,將其鑒定為不具有刑事責任能力的精神病人,然后被法院決定強制醫療。為了保護公民的合法權益,維護司法公正,檢察機關對這兩種問題都應當進行監督。因此,為了防止和糾正正常公民“被精神病”和依法應當被追究刑事責任的人成為“假精神病”的問題,《辦法》第9條規定,檢察院發現強制醫療機構收治未被法院決定強制醫療的人的,應當依法及時提出糾正意見;第22條規定,檢察院發現被強制醫療人不符合強制醫療條件,法院作出的強制醫療決定可能錯誤的,應當將有關材料轉交作出強制醫療決定的法院的同級檢察院,收到材料的檢察院公訴部門應當限期審查,并將審查情況和處理意見書面反饋負責強制醫療執行監督的檢察院。
(三)關于對強制醫療機構對被強制醫療人使用約束措施的監督問題。對強制醫療機構對被強制醫療人使用約束措施,要不要監督,存在爭議。精神衛生法第40條規定:“精神障礙患者在醫療機構內發生或者將要發生傷害自身、危害他人安全、擾亂醫療秩序的行為,醫療機構及其醫務人員在沒有其他可替代措施的情況下,可以實施約束、隔離等保護性醫療措施。實施保護性醫療措施應當遵循診斷標準和治療規范,并在實施后告知患者的監護人。禁止利用約束、隔離等保護性醫療措施懲罰精神障礙患者。”根據這一規定,對被強制醫療人使用約束措施是有明確法律規定的,因此,《辦法》第12條明確規定強制醫療機構“違反規定對被強制醫療人使用約束措施”是檢察院應當提出糾正意見的違法情形之一。
(四)關于檢察人員應否與被強制醫療人談話的問題。考慮到實踐中有的被強制醫療人無民事行為能力,其談話沒有法律效力,但有的被強制醫療人經過一段時間治療后能夠恢復部分民事行為能力或者完全民事行為能力,從強制醫療執行檢察的工作實際出發,檢察人員與被強制醫療人談話,可以了解強制醫療機構及其工作人員是否有違法情形,可以受理其控告、舉報和申訴等。因此,《辦法》第8條、第11條等將檢察人員與被強制醫療人談話作為強制醫療交付執行、醫療、監管活動檢察的方法之一。此外,對于被強制醫療人主動約見檢察官或者向檢察人員提出控告、舉報、申訴的,《辦法》第20條規定,檢察人員應當及時與要求約見的被強制醫療人談話,聽取情況反映,受理其控告、舉報、申訴。
(五)關于對2012年底前強制醫療決定執行的監督問題。2012年底以前被公安機關依據刑法第18條第1款的規定決定強制醫療的精神病人,目前還有很多人在強制醫療機構內繼續被執行強制醫療。檢察機關對這一部分精神病人被執行強制醫療的活動是否要監督,存在兩種不同意見。第一種意見認為,強制醫療是1997年刑法規定的刑事措施,為保護這部分被強制醫療人的合法權益,根據刑法和刑事訴訟法的立法規定精神,檢察機關應當對其被執行強制醫療的活動實行監督。第二種意見認為,強制醫療執行監督是修改后刑事訴訟法賦予檢察機關的職責,對于2012年底以前強制醫療決定的執行,檢察機關監督缺乏法律依據,因此不應當監督。《辦法》采納了第一種意見,在第28條規定,對2012年12月31日以前公安機關依據刑法第18條的規定決定強制醫療且2013年1月1日以后仍在強制醫療機構被執行強制醫療的精神病人,檢察院應當對其被執行強制醫療的活動實行監督。
三、《辦法》的主要內容
《辦法》共計31條,分為八章,包括:總則,交付執行檢察,醫療、監管活動檢察,解除強制醫療活動檢察,事故、死亡檢察,受理控告、舉報和申訴,糾正違法和檢察建議,附則。各章的主要內容是:
第一章為“總則”。主要規定了《辦法》的制定目的與依據,強制醫療執行檢察的任務、職責,強制醫療執行檢察的監督主體與職責分工,檢察機關內部各部門間信息通報、協調配合機制,以及檢察方式等。《辦法》第3條規定強制醫療執行檢察的職責包括:對法院、公安機關的交付執行活動以及強制醫療機構的收治、醫療、監管等活動是否合法實行監督,對強制醫療執行活動中發生的職務犯罪案件進行偵查等。因為強制醫療機構的工作人員行使法定的強制醫療執行職權,屬于國家工作人員,在強制醫療實踐中會發生虐待被監管人(即被強制醫療人)、玩忽職守、濫用職權以及貪污賄賂等職務犯罪,所以檢察院刑事執行檢察部門應當依法對這些職務犯罪進行立案偵查,追究有關人員的刑事責任。《辦法》第4條規定,對強制醫療執行活動的監督職責由檢察院刑事執行檢察部門負責,同時明確了對法院和公安機關強制醫療交付執行活動的監督由同級檢察院負責,以體現同級對等監督原則,交付執行監督職責具體也應當由刑事執行檢察部門承擔。
第二章為“交付執行活動檢察”。強制醫療交付執行活動是強制醫療的起始階段,分為“交、送、收”三個環節,即交付法律文書、送交執行和收治活動,分別由法院、公安機關和強制醫療機構負責。法院作出強制醫療決定后應將有關法律文書交付公安機關,公安機關應將被決定強制醫療的人送交強制醫療機構執行,強制醫療機構應依法收治被決定強制醫療的人。因此,本章規定了檢察機關對交付法律文書、送交執行和收治活動檢察的內容、方法和應當糾正的違法情形。
第三章為“醫療、監管活動檢察”。本章規定了檢察機關對強制醫療機構的醫療、監管活動檢察的內容、方法和應當糾正的違法情形。強制醫療主要包括兩個方面內容:一是對被強制醫療人進行醫療,二是對被強制醫療人進行監管,防止其再次發生危害社會、他人的行為。因此,對被強制醫療人進行醫療和監管即是強制醫療執行的內容,也是強制醫療執行檢察監督的主要內容。為保障被強制醫療人的合法權利,維護強制醫療機構的監管安全,《辦法》第12條規定,檢察院發現強制醫療機構有毆打、體罰、虐待或者變相體罰、虐待被強制醫療人,違反規定對被強制醫療人使用約束措施,沒有依照規定保障被強制醫療人生活標準,沒有定期對被強制醫療人進行診斷評估,強制醫療工作人員的配備以及醫療、監管安全設施、設備不符合有關規定等違法情形的,應當依法及時提出糾正意見。
第四章為“解除強制醫療活動檢察”。根據強制醫療執行的工作流程,強制醫療執行分為交付執行、執行(即醫療與監管被強制醫療人)和解除執行三個環節。本章主要規定對強制醫療機構的解除執行強制醫療活動進行檢察的內容、方法以及解除環節容易出現的應當糾正的違法情形,包括:強制醫療機構對不需要繼續強制醫療的被強制醫療人沒有及時向決定強制醫療的法院提出解除意見或者對需要繼續強制醫療的被強制醫療人不應當提出解除意見而向法院提出解除意見,收到法院作出的解除強制醫療決定書后不立即解除強制醫療等。需要特別說明的是,檢察院對于法院解除強制醫療的活動應當進行監督,但是考慮到法院審理解除強制醫療案件的活動屬于審判活動,不屬于強制醫療執行活動,因此本《辦法》沒有規定檢察院對法院解除強制醫療活動進行監督的內容。
第五章為“事故、死亡檢察”。本章參照《人民檢察院監獄檢察辦法》《人民檢察院看守所檢察辦法》,規定了檢察機關對強制醫療機構中被強制醫療人脫逃、群體性病疫、傷殘、非正常死亡等事故檢察的內容和檢察方法。考慮到強制醫療所是一種特殊的監管場所,被強制醫療人也是一種特殊的被監管人,因此,《辦法》第18條明確規定“被強制醫療人在強制醫療期間死亡的,依照最高人民檢察院關于監管場所被監管人死亡檢察程序的規定進行檢察”。
第六章為“受理控告、舉報和申訴”。本章主要規定了檢察機關如何辦理被強制醫療人及其法定代理人、近親屬向檢察機關提出的控告、舉報和申訴,以及對強制醫療決定可能錯誤的處理程序。在強制醫療執行監督工作中,會發現刑事執行檢察部門發現法院的強制醫療決定可能錯誤或者收到被強制醫療人及其法定代理人、近親屬不服強制醫療決定的申訴的情形,這兩種情形不屬于強制醫療執行監督的內容,而是屬于檢察院公訴部門具體負責的強制醫療決定監督的內容。為了體現檢察機關內部各業務部門之間的協調配合,《辦法》第19條和第22條規定,刑事執行檢察部門應當將不服強制醫療決定的申訴和強制醫療決定可能錯誤的有關材料轉交作出強制醫療決定的法院的同級檢察院公訴部門審查處理,并及時將辦理情況反饋申訴人。為拓寬強制醫療執行監督信息的來源渠道,方便當事人控告、舉報和申訴,《辦法》第20條規定了檢察官信箱與談話制度,即檢察院應當在強制醫療機構設立檢察官信箱,接收控告、舉報、申訴等有關信件,檢察人員應當定期開啟檢察官信箱,應當及時與要求約見的被強制醫療人及其法定代理人、近親屬等談話。
第七章為“糾正違法和檢察建議”。本章規定了檢察機關發現強制醫療機構、公安機關、法院等被監督單位在強制醫療活動中的違法情形后提出糾正意見的程序制度,被監督單位對糾正違法意見書面異議的復議和復核制度,檢察機關發現強制醫療執行活動中執法不規范、安全隱患等問題的檢察建議制度等。為了體現監督制約關系,解決監督爭議,《辦法》第24條規定:被監督單位對檢察院的糾正違法意見書面提出異議的,檢察院應當及時復議。被監督單位對于復議結論仍有異議的,可以向上一級檢察院申請復核。上一級檢察院應當及時作出復核決定,并通知被監督單位和下一級檢察院。
第八章為“附則”。本章主要規定了強制醫療執行檢察有關工作制度和其他不便于放入其他章的內容,包括:被強制醫療人的定義;對2012年底前強制醫療決定執行的監督;對公安機關臨時保護性約束措施的監督;檢察人員違紀違法的責任追究制度等。《辦法》第30條規定了強制醫療執行監督責任制,有利于規范檢察人員的監督行為,防止檢察人員不履行或者不認真履行監督職責等問題的發生。
(作者單位:最高人民檢察院刑事執行檢察廳)
日期：2016-7-18 9:35:02 | 關閉 | 分享到：
