cciia.org.cn 2018-3-1 9:53:09 法制日報——法制網
□法制網記(ji)者(zhe) 朱寧寧
即將(jiang)于3月初舉行的十三屆全國(guo)人(ren)大一(yi)次會議(yi),將(jiang)審(shen)議(yi)一(yi)部重要法律(lv)草(cao)(cao)案——監(jian)察法草(cao)(cao)案。此(ci)前,該法律(lv)草(cao)(cao)案已經提(ti)(ti)請全國(guo)人(ren)大常委會進行了一(yi)審(shen)和二審(shen),此(ci)次是該草(cao)(cao)案第三次提(ti)(ti)請審(shen)議(yi)。
為(wei)何(he)要將監(jian)察(cha)法草(cao)案(an)提請(qing)全(quan)國(guo)人(ren)民代表大會會議審議?這(zhe)部法律(lv)草(cao)案(an)是如何(he)起草(cao)的?監(jian)察(cha)委(wei)員會的性質到底是什么?圍繞監(jian)察(cha)法草(cao)案(an)的相(xiang)關(guan)內容,全(quan)國(guo)人(ren)大常委(wei)會法工委(wei)國(guo)家法室相(xiang)關(guan)負責人(ren)近日(ri)接受采訪作出(chu)權威解讀(du)。
監察法對國家監察工作起統領性基礎性作用
談到為何監察(cha)法(fa)(fa)(fa)草案要交由全國(guo)人民(min)(min)代表(biao)(biao)大(da)會(hui)會(hui)議審議,全國(guo)人大(da)常(chang)委(wei)(wei)(wei)會(hui)法(fa)(fa)(fa)工委(wei)(wei)(wei)國(guo)家法(fa)(fa)(fa)室(shi)副主任童衛(wei)東(dong)表(biao)(biao)示(shi),根據立法(fa)(fa)(fa)法(fa)(fa)(fa)的相關規定(ding),全國(guo)人民(min)(min)代表(biao)(biao)大(da)會(hui)負責(ze)審議通(tong)過基(ji)本法(fa)(fa)(fa)律(lv)。監察(cha)法(fa)(fa)(fa)將對國(guo)家機構作出(chu)重要調整和完善,即在原來人大(da)下的“一府(fu)(fu)兩院(yuan)(yuan)”(人民(min)(min)政府(fu)(fu)、人民(min)(min)法(fa)(fa)(fa)院(yuan)(yuan)、人民(min)(min)檢察(cha)院(yuan)(yuan))基(ji)礎上,增(zeng)加“一委(wei)(wei)(wei)”(監察(cha)委(wei)(wei)(wei)員會(hui))。同時,對監察(cha)委(wei)(wei)(wei)員會(hui)的組織、職責(ze)、權限、程序以及(ji)對監察(cha)委(wei)(wei)(wei)員會(hui)的監督等(deng)作出(chu)規定(ding)。
“可以說(shuo),監察法(fa)是一部對國(guo)家監察工作(zuo)起統(tong)領性、基(ji)礎性作(zuo)用(yong)的法(fa)律,所以應當由全國(guo)人民代表大會審議通過。”童(tong)衛(wei)東說(shuo)。
分析為何在近年來(lai)我國(guo)(guo)(guo)在反腐敗方(fang)面取得(de)了巨(ju)大成(cheng)就背景下還(huan)要(yao)進行立法(fa)(fa),童衛(wei)東說(shuo),制(zhi)(zhi)(zhi)定(ding)監(jian)察法(fa)(fa)是深(shen)化(hua)國(guo)(guo)(guo)家監(jian)察體制(zhi)(zhi)(zhi)改革的內在要(yao)求和重要(yao)環節。黨的十九大明確提(ti)出(chu),制(zhi)(zhi)(zhi)定(ding)國(guo)(guo)(guo)家監(jian)察法(fa)(fa),依(yi)法(fa)(fa)賦予監(jian)察委員會職責權限(xian)和調查手(shou)段(duan),用留置取代“兩規”措施。制(zhi)(zhi)(zhi)定(ding)監(jian)察法(fa)(fa),是貫(guan)徹(che)落實黨中央(yang)關于深(shen)化(hua)國(guo)(guo)(guo)家監(jian)察體制(zhi)(zhi)(zhi)改革決策(ce)部署,使黨的主張通過法(fa)(fa)定(ding)程序成(cheng)為國(guo)(guo)(guo)家意志,對于創新和完善國(guo)(guo)(guo)家監(jian)察制(zhi)(zhi)(zhi)度,實現立法(fa)(fa)與改革相銜接,以法(fa)(fa)治思(si)維和法(fa)(fa)治方(fang)式(shi)開(kai)展(zhan)反腐敗工作,意義重大、影響深(shen)遠(yuan)。
對于監(jian)(jian)察(cha)(cha)委員會(hui)的(de)性質,童衛(wei)東明確指出,監(jian)(jian)察(cha)(cha)委員會(hui)不是(shi)行政機(ji)關(guan)(guan),也不是(shi)司(si)法機(ji)關(guan)(guan),是(shi)行使國家監(jian)(jian)察(cha)(cha)職(zhi)能的(de)專責機(ji)關(guan)(guan),依照(zhao)法律規定,獨立行使監(jian)(jian)察(cha)(cha)權。
監察法草案是如何制定起草的
自國(guo)(guo)家監察體制改(gai)革啟動以來(lai),監察法(fa)的(de)制定工作(zuo)就(jiu)(jiu)一(yi)直備受關注。“按照黨(dang)中(zhong)央部(bu)署要(yao)求,中(zhong)紀委(wei)發揮牽頭(tou)抓總作(zuo)用,在最初研(yan)究深(shen)化國(guo)(guo)家監察體制改(gai)革方案的(de)同時,就(jiu)(jiu)已經著手考慮(lv)到將行政監察法(fa)修(xiu)改(gai)為國(guo)(guo)家監察法(fa)的(de)問題(ti)。”全國(guo)(guo)人大常委(wei)會(hui)法(fa)工委(wei)國(guo)(guo)家法(fa)室處長陳國(guo)(guo)剛(gang)介紹了監察法(fa)草案的(de)起草過(guo)程。
據(ju)陳國剛介紹,從2016年(nian)10月黨的(de)(de)(de)十八屆六中全(quan)會(hui)(hui)閉幕(mu)以后,中央紀委(wei)機(ji)關會(hui)(hui)同(tong)(tong)(tong)全(quan)國人大(da)常(chang)(chang)委(wei)會(hui)(hui)法(fa)(fa)制工作(zuo)委(wei)員會(hui)(hui)組成(cheng)了國家(jia)監察立法(fa)(fa)的(de)(de)(de)工作(zuo)專(zhuan)班(ban),共同(tong)(tong)(tong)開(kai)展相關工作(zuo),一同(tong)(tong)(tong)進行起草研究,去(qu)有的(de)(de)(de)試點地(di)區進行調(diao)研,在這(zhe)個基礎(chu)上形(xing)成(cheng)了監察法(fa)(fa)草案。2017年(nian)6月下旬,全(quan)國人大(da)常(chang)(chang)委(wei)會(hui)(hui)對監察法(fa)(fa)草案進行初(chu)審。初(chu)審后,法(fa)(fa)工委(wei)將草案送給了23個中央國家(jia)機(ji)關和31個省、自治區、直轄市人大(da)常(chang)(chang)委(wei)會(hui)(hui)征求意(yi)見(jian)(jian)。同(tong)(tong)(tong)時,召開(kai)了專(zhuan)家(jia)會(hui)(hui),聽取了憲法(fa)(fa)、行政法(fa)(fa)和刑(xing)事訴訟法(fa)(fa)專(zhuan)家(jia)學者的(de)(de)(de)意(yi)見(jian)(jian)。
2017年11月(yue)(yue)7日(ri)至(zhi)12月(yue)(yue)6日(ri),監察法(fa)草案(an)(an)在中國人(ren)(ren)大(da)網全(quan)文公開,征求(qiu)社會(hui)公眾意見,共有(you)3000多(duo)人(ren)(ren)提(ti)出了1萬3千多(duo)條意見。2017年12月(yue)(yue),全(quan)國人(ren)(ren)大(da)常委(wei)會(hui)對監察法(fa)草案(an)(an)進(jin)行(xing)二(er)審(shen),常委(wei)會(hui)組成(cheng)人(ren)(ren)員認為二(er)審(shen)稿已經比較成(cheng)熟,會(hui)議決(jue)定(ding)將(jiang)草案(an)(an)提(ti)請十(shi)三(san)屆全(quan)國人(ren)(ren)大(da)一次會(hui)議進(jin)行(xing)審(shen)議。
今年1月(yue)(yue),監察法(fa)草(cao)案根據(ju)憲法(fa)修改的精神作了進(jin)一步修改。根據(ju)立法(fa)法(fa)規定,大會審議的法(fa)律草(cao)案要在大會召開(kai)前一個(ge)月(yue)(yue)送(song)給代(dai)(dai)表,1月(yue)(yue)31日(ri),全(quan)國人(ren)大常委(wei)會辦公廳將草(cao)案發送(song)給十三屆全(quan)國人(ren)大代(dai)(dai)表。
此外,全(quan)國人大(da)法律(lv)委員會(hui)召開會(hui)議,根據各方面的意見對監(jian)(jian)察(cha)法草(cao)案再次(ci)進(jin)行審(shen)議、進(jin)行完善(shan)、進(jin)行修改(gai),最終形成3月份提交(jiao)代表大(da)會(hui)的監(jian)(jian)察(cha)法草(cao)案,由大(da)會(hui)來審(shen)議通(tong)過。
重點對監察程序和監察機關的監督進行完善
; 制定監察法過程(cheng)中,社會各方面都非常關(guan)(guan)注,監察法草案一(yi)審(shen)、二(er)審(shen)的(de)內容也有(you)較(jiao)大的(de)調整(zheng)。對此,童衛東指出:“一(yi)審(shen)、二(er)審(shen)修(xiu)改都積極回(hui)應(ying)社會關(guan)(guan)切(qie),重點對監察程(cheng)序和監察機關(guan)(guan)的(de)監督進(jin)行修(xiu)改完善。”
他具體(ti)介紹了(le)一(yi)(yi)些(xie)草(cao)案重(zhong)點修改的內容:一(yi)(yi)是針(zhen)對監察機(ji)關在(zai)行使調(diao)查權(quan)的過程中如(ru)何保障被調(diao)查人(ren)權(quan)利的問題,二審稿增(zeng)加了(le)不少規(gui)定；二是針(zhen)對如(ru)何做好對監察委員會自身監督的問題,二審稿也(ye)有加強、有完(wan)善。
值得(de)一提的(de)是,對(dui)于(yu)社(she)會各(ge)界廣(guang)泛關(guan)(guan)注的(de)“留置(zhi)”場(chang)(chang)所(suo)(suo)問題,草案規定(ding),可以將被調查人留置(zhi)在特定(ding)場(chang)(chang)所(suo)(suo)。留置(zhi)場(chang)(chang)所(suo)(suo)的(de)設置(zhi)和(he)管理依照國家有(you)關(guan)(guan)規定(ding)執行。“從(cong)試(shi)點情況看,這個特定(ding)場(chang)(chang)所(suo)(suo)既有(you)公安機(ji)關(guan)(guan)管理的(de)看守所(suo)(suo)專(zhuan)門設置(zhi)的(de)場(chang)(chang)所(suo)(suo),也有(you)紀檢監(jian)察機(ji)關(guan)(guan)原(yuan)有(you)辦案場(chang)(chang)所(suo)(suo)。下(xia)一步(bu)將按照監(jian)察法的(de)要求(qiu),對(dui)留置(zhi)場(chang)(chang)所(suo)(suo)的(de)設置(zhi)和(he)管理作(zuo)出(chu)進(jin)一步(bu)規定(ding)。”童衛(wei)東(dong)說(shuo)。
從制度上有效保障被留置人合法權益
在(zai)監察法草案征求意(yi)見(jian)過程中(zhong),不少學者和(he)社會(hui)公(gong)眾關心被(bei)調查人在(zai)留置(zhi)期間(jian)的權利保護問題。對此,草案作了(le)一些(xie)規(gui)定:
一是(shi)明確留(liu)置(zhi)期限,草案(an)規(gui)定留(liu)置(zhi)期間(jian)不(bu)得(de)超(chao)過三(san)個(ge)月,在特殊(shu)情(qing)況下,可以(yi)延長一次,延長時(shi)(shi)(shi)間(jian)不(bu)得(de)超(chao)過三(san)個(ge)月,省級以(yi)下監察(cha)機(ji)關(guan)采(cai)取留(liu)置(zhi)措施的,延長留(liu)置(zhi)時(shi)(shi)(shi)間(jian)應當報(bao)上一級監察(cha)機(ji)關(guan)批準。二是(shi)采(cai)取留(liu)置(zhi)措施后(hou),應當在24小(xiao)時(shi)(shi)(shi)以(yi)內(nei)通知被(bei)留(liu)置(zhi)人(ren)(ren)(ren)所在單位和家屬,但除有礙調(diao)查的情(qing)形外。三(san)是(shi)保障(zhang)被(bei)留(liu)置(zhi)人(ren)(ren)(ren)的飲食、休息和安全(quan),提供醫(yi)療(liao)服務。訊問(wen)被(bei)留(liu)置(zhi)人(ren)(ren)(ren)應當合(he)理安排訊問(wen)時(shi)(shi)(shi)間(jian)和時(shi)(shi)(shi)長。四是(shi)監察(cha)機(ji)關(guan)及其工作人(ren)(ren)(ren)員(yuan)違反(fan)規(gui)定發生辦案(an)安全(quan)事故,或者是(shi)發生安全(quan)事故之后(hou)隱(yin)瞞(man)不(bu)報(bao),報(bao)告失實、處(chu)置(zhi)不(bu)當的,對負有責(ze)任的領導人(ren)(ren)(ren)員(yuan)和直接責(ze)任人(ren)(ren)(ren)員(yuan)依法給予處(chu)理。
童衛東說:“通過上述規定,從制度(du)上有效保障被留置人的(de)合法權益。”
監察機關檢察機關公安機關相互配合各有分工
監察(cha)(cha)(cha)法(fa)立法(fa)中一個非常重要的問題,就是確定監察(cha)(cha)(cha)機(ji)關、檢(jian)察(cha)(cha)(cha)機(ji)關和公安機(ji)關的職責。換言之,在具體調查辦(ban)案期間,監察(cha)(cha)(cha)機(ji)關、檢(jian)察(cha)(cha)(cha)機(ji)關和公安機(ji)關該(gai)各自(zi)承擔(dan)什么(me)職責,相互之間怎么(me)配合(he)。
對此,童衛東指出(chu),根據草(cao)案(an)的規定(ding),三者職責各有分(fen)工,“一個總(zong)的原則是(shi)相互配(pei)合、相互制(zhi)約”。
草(cao)案作出了多(duo)項具(ju)體規定(ding)(ding)(ding):一是監(jian)察機(ji)(ji)關(guan)調查(cha)(cha)職(zhi)務違法和(he)職(zhi)務犯(fan)罪(zui)(zui)(zui),對(dui)(dui)監(jian)察對(dui)(dui)象涉及職(zhi)務犯(fan)罪(zui)(zui)(zui)的(de)(de),經(jing)調查(cha)(cha)認為犯(fan)罪(zui)(zui)(zui)事(shi)實(shi)清楚、證據確(que)(que)實(shi)充(chong)分(fen)(fen),移送檢(jian)察機(ji)(ji)關(guan)依(yi)法審查(cha)(cha),提(ti)起(qi)公(gong)訴(su)(su)。二是檢(jian)察機(ji)(ji)關(guan)對(dui)(dui)監(jian)察機(ji)(ji)關(guan)移送的(de)(de)案件,認為犯(fan)罪(zui)(zui)(zui)事(shi)實(shi)已經(jing)查(cha)(cha)清,證據確(que)(que)實(shi)、充(chong)分(fen)(fen),依(yi)法應(ying)當(dang)追究刑事(shi)責任的(de)(de),依(yi)法應(ying)當(dang)作出起(qi)訴(su)(su)決(jue)定(ding)(ding)(ding),經(jing)審查(cha)(cha)認為需(xu)要補充(chong)核實(shi)的(de)(de),應(ying)當(dang)退(tui)回監(jian)察機(ji)(ji)關(guan)補充(chong)調查(cha)(cha),必要時可以(yi)自行補充(chong)偵查(cha)(cha)。三(san)是人民檢(jian)察院(yuan)(yuan)對(dui)(dui)有(you)刑事(shi)訴(su)(su)訟法規定(ding)(ding)(ding)的(de)(de)不予起(qi)訴(su)(su)情形的(de)(de),經(jing)上一級人民檢(jian)察院(yuan)(yuan)批準,依(yi)法作出不起(qi)訴(su)(su)的(de)(de)決(jue)定(ding)(ding)(ding),監(jian)察機(ji)(ji)關(guan)認為不起(qi)訴(su)(su)的(de)(de)決(jue)定(ding)(ding)(ding)有(you)錯(cuo)誤的(de)(de),可以(yi)向上一級的(de)(de)人民檢(jian)察院(yuan)(yuan)提(ti)請復(fu)議。
此外,根(gen)據草案,涉及反腐敗問題,主要由監(jian)察機(ji)關調查,調查過程中(zhong)有一些措(cuo)施需要公(gong)安機(ji)關配(pei)合的,比(bi)如(ru)通(tong)緝、限制出(chu)境、技術調查措(cuo)施等,由監(jian)察機(ji)關作出(chu)決(jue)定,公(gong)安機(ji)關負責執行。
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