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馬懷德：讓“法治GDP”成為依法行政的動力引擎
//cciia.org.cn 2011-4-1 11:09:53 來源：人民網
馬懷德：讓“法(fa)治GDP”成為依法(fa)行政的動力(li)引擎
中共中央政治局3月28日下午就推進依法行政和弘揚社會主義法治精神進行第二十七次集體學習。中共中央總書記胡錦濤在主持學習時強調，全面推進依法行政、弘揚社會主義法治精神，是堅持立黨為公、執政為民的必然要求，是推動科學發展、促進社會和諧的必然要求。
中國全國人大常委會委員長吳邦國在3月10日作的全國人大常委會工作報告中明確指出，中國特色社主義法律體系已經形成。在法律體系形成之后，法律實施才是重點，是一項更為重要的任務。有法必依、執法必嚴還有很長的路要走。正如胡錦濤總書記所說的，推進依法行政，重點在落實。
近日，為更好地學習貫徹胡錦濤總書記講話精神，記者專訪了行政法學家、中國政法大學副校長兼法治政府研究院院長馬懷德教授。馬懷德認為，法律實施難是中國法治建設長期面臨的難題，其根本原因在于缺少推行法治的動力。解決法治建設動力不足的思路，可從“法治GDP”入手，將“法治GDP”引入領導干部績效考核之中，形成全新的考核體系，才能讓依法行政成為各級領導干部自主、自覺的理性行為。
推進依法行政是建設法治國家的重要保障
記者：這次中央政治局集體學習將話題定為推進依法行政和弘揚社會主義法治精神，這有何背景？
馬懷德：實際上，在十六大和十七大召開之后第一次中央政治局集體學習過程中都安排過法治建設方面的題目。今年是“十二五”開局之年，特別是兩會召開之后第一次政治局第27次集體學習，在“十二五”規劃和兩會召開之后第一次學習，就安排了這樣一個非常重要的題目，即推進依法行政和弘揚社會主義法治精神，這充分體現了中央對法治建設的重視，體現了對全面落實依法治國基本方略加快建設社會主義法治國家的決心。
首先，推進依法行政，弘揚社會主義法治精神，是我們黨立黨為公、執政為民要求。因為立黨為公、執政為民首先要強調政府機關依法行政，只有嚴格依法行政才能體現黨的宗旨，做到執政為民，才能維護人民群眾的利益，才能夠保證國家的長治久安。
其次，推進依法行政，弘揚社會主義法治精神，是推動科學發展、促進和諧社會的必然要求。強調科學發展，重點還是要轉變政府職能，使政府更好地履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的職能。
最后，推進依法行政，弘揚社會主義法治精神，是加快建設社會主義法治國家的重要保障。可以看到，在整個社會主義法治國家建設過程中，特別是在推進黨的依法執政、民主政治建設，以及深化政治體制改革過程中，依法行政的地位和重要性日漸顯現出來。只有強調依法行政，才能保障和加快法治國家的建設進程。
實際上，在以往的中央政治局集體學習中，涉及過憲法、社會主義法律體系以及經濟法的題目，還涉及到知識產權法、物權法等內容，但是將依法行政作為單獨的主題來學習還是第一次。
據我所知，中央為準備這次集體學習，已經有將近半年時間，此次學習恰好趕上全國人大宣布社會主義法律體系形成之后，這實際上提出了法治建設下一步更加重要的任務，就是在有法可依的基礎上要做到有法必依、執法必嚴、違法必究。因為立法是一個環節，而執法、法律實施則是另外一個更重要的環節。制定良好的法律得到全社會一體遵行，行政機關嚴格依法行政，各個單位依法辦事，老百姓遵法守法用法，這樣才會形成良好的法治氛圍和法治環境。
公平正義呼吁政府依法行政和新權力監督
記者：今年兩會期間，人民網對兩會相關熱點問題做了網友熱點，其中法治公平在兩會熱點問題中排名第二位，這說明人們對法治建設給予很大的期待，對此，您是如何看待的？
馬懷德：我國在經濟社會發展和轉型期間，出現了一系列新的經濟和社會問題，這些問題應當引起高度關注。
第一個方面，公權力濫用帶來社會不公問題。在經濟社會轉型期間，一方面要靠公權力去調整各種社會關系，靠法律去調整社會關系；另一方面，在此過程中自然會引發公權力的不當行使，從而損害一部分人的社會經濟利益這種現象，比如征地拆遷、企業改制、環境保護等等。由于公權力行使不當，必然會引發新的社會問題和矛盾，這時，網友就比較關心這些社會矛盾帶來的社會公平問題。而社會公平的締造者或者維護者，一定是政府，這時候廣大民眾對行政機關的要求，相對來說就比任何時候都強烈了，大家都希望政府機關公平公正、依法辦事，依法行政來維護大家的切身利益。
第二個方面，貪污腐敗帶來社會不公的問題。人們對腐敗問題非常關注，而腐敗問題大多都是公權力濫用的結果，由權錢交易所導致。如果不能有效約束公權力，不僅會導致社會不公，而且會導致嚴重的腐敗，危及政權，危及國家的長治久安。從這個意義上說，社會公眾關心的法治、公平正義問題，有一個很重要的大背景，那就是人們意識到了公權力、特別是腐敗對社會造成的危害，人們急需看到消除腐敗、約束公權力的措施。
第三個方面，公民的權利意識在不斷增強。社會發展到一定程度的時候，人們的公民意識就會不斷增強，在知情權、參與權、表達權和監督權等新興權利不斷高漲的背景下，在現代科技尤其是新興媒體日益發展的大環境下，人們表達自己意愿，人民監督政府、批評政府，要求政府依法行政，依法辦事的愿望也更加強烈。
所以溫家寶總理說，我們要鼓勵人民批評政府，監督政府，因為只有政府才可以按照人民的意志和要求履行職責行使權力，從而最終維護社會的公平正義，維護公眾的利益。
法治建設對于加強和創新社會管理意義重大
記者：正如胡錦濤總書記說的，要更加注重依法化解社會矛盾糾紛。建設社會主義法治國家，對于加強社會管理創新、化解社會矛盾、維護社會穩定有何重大意義？我國社會管理創新領域的立法狀況如何？
馬懷德：加強法治建設是系統工程，涉及經濟、社會、政治、文化、生態等各個方面，但是當務之急是加強和創新社會管理。法治建設在加強和創新社會管理方面任務繁重，這主要是表現在幾個方面：
第一，關于社會管理創新立法。在社會管理創新方面加強法治建設、促進依法行政，具有重要而緊迫的意義。我國因為長時期關注經濟的發展，所以經濟方面的立法已經比較完善，但是社會方面，尤其是民生方面的立法，雖然近期有了很快的發展，但是實際上離社會管理的需要和人民群眾的期待，特別是離保障民生的要求還有一定距離。比如說包括社會救助法、社會福利法在內的很多法律尚未制定；有一些法律法規也落伍了，不適應現代新的形勢要求，比如說社團登記條例，以及社會保障方面的立法，都是急需修改和完善的；還有，對于出現的一些新的社會問題，也必須盡快立法，比如說精神病人的治療、管理、保障問題，需要制定精神衛生法，還有前一段時間網上熱炒的流浪乞討兒童的救助管理問題，也需要盡快制定有操作性的法律法規，還有像新出現的志愿者服務等新形式的社會活動、社會參與形式也需要法律支撐。
所以，在立法層面上，還有很多任務需要完成，特別是加強和創新社會管理方面的立法任務還是比較重的。無論是社會管理制度的改革，還是新的社會管理方式的認可，都需要制度保障，不能各行其是，更不能各地各自為戰，應該有統一的法律制度基礎。
第二，關于行政決策程序建設。加強行政決策程序建設，是法治建設的重要任務，也是加強社會管理創新的重要內容。這次總書記強調要加強行政決策程序建設，因為決策層面關系到社會管理創新的很多方面，政府的不當決策或者錯誤決策可能就會嚴重影響社會的和諧穩定，比如，很多群體性事件的發生和社會穩定問題，既有經濟、歷史的原因，也是政府的錯誤決策、不當決策引發的。所以規范政府的決策行為，特別是健全公眾參與、專家論證、合法性審查和集體討論決定等決策程序制度，是法治建設的重要任務，也是加強社會管理創新的重要內容。
第三，關于嚴格執法、依法行政。社會主義法律體系形成之后，執法的任務就更顯突出。我們很多法律之所以被束之高閣得不到有效執行，關鍵是缺乏有效的監督制約機制，缺乏有效的激勵和動力機制促使政府部門嚴格依法辦事、依法行政。所以，這次胡錦濤總書記強調規范權力的運行，嚴格依法行政，保證憲法法律的有效實施，實際上都是希望執法環節能夠有比較大的改觀，以使在社會主義法律體系形成之后，法律得到充分有效的執行，從而構建一種良性的法治環境。
第四，關于行政問責和監督問題。胡總書記也強調了要加強行政監督和問責。為什么要加強行政監督和問責？我想還是要體現責任政府，因為政府是人民的政府，是法治的政府，是要對老百姓負責任的政府，所以法律賦予了你職權、職責，你就必須對老百姓、對人民負責任。使各項問責落到實處，既是社會公眾的強烈期待，也是未來依法行政的一個重要命題和任務。
現在，除了應對突發事件、群體性事件不力要問責，已經擴展到各個方面。比如，房價問責，土地問責，城市建設、城市環境問責，各個方面都要問責。就是說，要促使各級政府及其領導干部都能夠本著對人民負責任的精神，正確地行使權力、履行職責，防止出現違法決策，濫用職權，損害人民群眾利益，損害國家公共利益的情形。
當然，我們說社會管理創新也是有底線的，不能突破法治的框架，既不能突破憲法法律的規定，也不能夠隨意違反法規、政策的界限。創新應該是一種理念的創新，職能的創新，以及方式的創新。沒有法律法規規定的情況下，本著對人民負責、更加有效管理的理念，可以創造出一些新的管理方式和管理形式，這些都應該是在依法行政的大背景下的創新。
讓“法治GDP”成為依法行政的動力引擎
記者：中國全國人大常委會委員長吳邦國在3月9日作的全國人大常委會工作報告中明確指出，中國特色社主義法律體系已經形成。而實際上，正如胡錦濤總書記所說的，推進依法行政，重點在落實。有法必依、執法必嚴還有很長的路要走，您認為，在“十二五”期間，在有法必依、執法必嚴方面應該做哪些努力？
馬懷德：社會主義法律體系形成以后，有法必依、執法必嚴的任務就更加凸顯，我們國家要推動依法行政，特別是要做到有法必依、執法必嚴，我想未來可能要有幾個方面要進一步完善和加強。
一、將“法治GDP”引入政績考核。將法治指標納入政績考核，這是我幾年前提出的建議。如果在我們現行的經濟指標、社會指標、人文指標和環境指標等基礎之上再增加一個法治指標，簡稱“法治GDP”，讓各級政府和官員不再為經濟指標馬首是瞻，這樣的話，才能讓依法行政成為理性選擇，使法治的推行由被動轉為主動。
法律實施難是中國法治建設長期面臨的難題，其根本原因在于缺少推行法治的動力。僅憑公眾日益高漲的維權熱情顯然是不夠的，必須從我國實際出發，抓住行政主導社會經濟發展的特點。中國主要依靠行政主導促發展的，實際上，我們要建設社會主義法治國家，也與發展經濟一樣，需要來自政府方面的強大動力，而包含了“法治GDP”在內的較為全面的政績考核指標則恰恰能夠提供這樣的動力。
由于習慣的思維和制度的慣性，近二三十年來，我們一直用GDP來考核各級政府和官員的政績。在落實科學發展觀的過程中，才意識到除了經濟發展指標外，還必須有社會、文化、政治等各個方面的指標協調發展才是合理的，而其中，法治起到一種保障機制的關鍵作用。同時，法治本身也應該成為衡量政府和官員績效的指標。而且“法治GDP”的考核指標體系應該在整個一級政府或者領導干部考核中占很重要的一個地位和權重，只有這樣才能既給政府機關動力，也給它施加壓力，以保證法律的認真貫徹落實。
馬懷德表示，立“法治GDP”也是社會公共管理創新的突破口，是解決法治建設動力不足的重要思路。希望未來通過加強“法治GDP”來保證法律的有效實施，做到有法必依、執法必嚴。法治搞得好不好，不僅僅是看制定了多少規章，還要看司法公正、公務人員的法律意識、法律實施狀況以及整個社會的法治氛圍等等；用一些具體量化、可操作、可測量的一些指標，比如組織依法行政學習的次數，法制機構是不是健全，工作體制機制是不是完善，行政復議和應訴案件的數量及敗訴率，還有社會治安的狀況，對行政執法的投訴情況等等，用人民是否滿意等社會公眾認可的方式來評價政府的工作，來考核領導干部的工作實績，從而形成對各級政府和領導干部的一種監督約束和激勵機制，來推動各級政府的依法行政工作。
二、監督和問責問題。政府是不是嚴格依法辦事，老百姓權益是不是得到有效的保障和維護，關鍵要看我們監督和問責的方法、機制是否有效。有一種監督的方法很好，就是政府信息公開、政務公開，這對保障行政機關嚴格依法辦事有很好的監督作用和效果。
現在要求各級政府公開預算，公開“三公消費”情況，這對于減少政府的浪費、防治腐敗，特別是財政支出，保障納稅人的合法權益都有很重要的作用，是非常好的監督制度。因為行政機關自律的效果是有限的，特別是當一個地方、一個部門的社會風氣、環境已經發生變化的時候，通過自律達到約束的目的實際上是非常困難的，這時就必須建立他律機制。現在有紀檢監察機關、審計部門、檢察院反貪部門，以及很多監督形式畢竟缺乏廣泛性。群眾的眼睛是雪亮的，如果把監管的權利賦予媒體、社會公眾，通過社會公眾參與的方式，通過媒體輿論監督的方式，效果就會非常明顯。所以像這種監督形式就應該進一步推廣和加強。
再比如說，領導干部申報個人重大事項，以及財產收入申報制度，這些制度也是有效的監督制度，因為只有建立起這樣有效的監督制度之后，各級政府的領導干部才能夠在法治的軌道上行使權力、履行職責，保障憲法和法律的有效實施。
當然，問責制度是這幾年來我們不斷強化、不斷推廣的一項重要的監督制度，實際上也是一種事后責任追究制度。現在的問題是，我們還缺乏一個更高層級制度的支撐，所以，我們一直呼吁在修改公務員法，制定政府績效考核法和行政問責法，用立法的方式將制度不斷凝練和固化，讓它發揮更大的作用。
總之，在社會主義法律體系形成之后，有法必依、執法必嚴、違法必究的任務會更重，迫切需要從依法行政全局的高度落實各項預防、監督制度，建立相關的激勵動力機制，從而實現真正的依法行政。
事關依法行政全局的突破口會越來越多
記者：胡錦濤總書記指出，要以建設法治政府為目標，以事關依法行政全局的體制機制創新為突破口，為保障經濟又好又快發展和社會和諧穩定發揮更大作用。請問馬教授，我國當前有哪些涉及全局的體制機制創新的領域？如何尋找事關依法行政全局的突破口？
馬懷德：必須從建設法治政府的高度去認識這一問題。推進依法行政目標是要建設法治政府，但是建設法治政府需要有突破口及實現的途徑。我認為有以下幾方面：比如政府信息公開，政府信息公開是一種監督體制機制的創新。只有政府信息公開，政務公開做得好，做得有效果，才能夠發揮監督行政機關依法行政的作用。而這往往又以人民群眾的廣泛參與為主要動力，像這類體制機制的創新往往就成為建設法治政府的一個突破口。我相信，類似于這樣的體制機制創新以后會越來越多，因為我們都在尋找推進依法行政建設法治政府突破口。我想，像政府信息公開、行政問責制，政府機構改革，尤其是大部制等很多體制機制的創新，都需要認真研究，目的還是為了實現建設法治政府的目標。
大部制是行政體制改革中的一個重要內容。在中央完成了大部制改革的基本任務之后，地方各級政府也做了大膽的嘗試和探索，比如廣東深圳、佛山以及其它地方，大部制提高行政效率減少行政部門的交叉重疊，協調各個職能關系，提高行政效率，減少部門之間的推諉扯皮，把有機職能相對統一地整合，從而確立決策、執行、監督相制約，又相互協調的關系，這是有益探索。
實際上還有很大完善的空間。大部制核心還是要職能轉變，簡單用機械的方式把部門整合在一起，只是加長了板凳，如果職能不做調整的話，效益是有限的，如果我們把職能做有效的調整，比如一部分職能從政府部門轉移出去，還給社會公眾，由老百姓自主決定，或者由市場中介組織決定，或者通過市場競爭方式來解決，而不是政府配置資源，壟斷資源的話，可能效果就會更明顯一些。
推進依法行政關鍵在領導的帶頭作用
記者：胡錦濤總書記強調，推進依法行政，關鍵在領導，重點在落實。要增強領導干部依法行政的意識和能力，要善于運用法律手段深化改革、推動發展、維護穩定。胡錦濤總書記強調法律實施、依法行政的重任在領導干部，這有何重要意義？
馬懷德：我認為這點非常重要，這實際上是對各級領導干部提出了一個重要的要求。因為下級做得怎么樣關鍵是看領導，我們的行政系統實行首長負責制，上級領導決定下級領導以及工作人員的工作內容和要求，所以，領導干部特別是高級領導干部有比較強的依法行政的意識，具有依法行政的能力，才能真正地推動依法行政的進程。
所以，要加強普法宣傳教育，組織各類學習，深入開展社會主義法治精神的教育以及各種實踐活動，新聞媒體和輿論應該發揮作用。為了保證學習效果，還應該在政績考核指標中增加領導干部法律學習情況這一項，領導干部不懂法，就無法勝任。
應該像遵守交通規則一樣遵守憲法法律
記者：社會主義法治精神的核心是什么？如何才能形成良好的法治環境？
馬懷德：維護憲法法律的權威，科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，維護社會主義法制的統一、尊嚴和權威，這是法律精神最核心的要素。因為法治就是法律之治，或者法的統治，當憲法法律在一個國家具有最高的權威和尊嚴的時候，社會才能形成依法辦事的意識，政府才能形成依法行政的意識，這樣才能形成良好的法治環境。
加強法治宣傳教育，樹立法治的權威和尊嚴，是相當長一段時間內法治建設的重要任務，或許需要幾代人才能完成。法治精神和理念也不是抽象的，而是具體的。比如我們從小就要有這樣的宣傳教育，只有人人遵守交通規則，才能減少和防止交通事故的發生。一個社會也應該是這樣的，只有人人守法，依法辦事，社會才有公平和秩序，個人的人身自由和財產權利才能得到保障。當調整各種社會關系的法律規則得到全體社會的一體遵行，法治社會才能形成。
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