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cciia.org.cn　 2020-12-7 9:10:55　 法治日報——法制網

法治日報全媒體記(ji)者(zhe) 張(zhang)維

法(fa)治政(zheng)府建設進入深(shen)水區，已然(ran)從嚴格形式法(fa)治意義上(shang)的(de)外塑形象向實(shi)質法(fa)治層面的(de)內涵式發展轉(zhuan)變。12月6日，中國政(zheng)法(fa)大學法(fa)治政(zheng)府研(yan)究院(yuan)在京發布的(de)《法(fa)治政(zheng)府藍皮書：中國法(fa)治政(zheng)府評估報告(gao)2020》得出如上(shang)結論。

《報告》通(tong)過對2014年－2019年間“百城評估(gu)”數據(ju)的(de)(de)對比分(fen)析，提出六年來地方法治政(zheng)府(fu)建設取得的(de)(de)成就(jiu)、面臨(lin)挑戰與未來法治政(zheng)府(fu)建設的(de)(de)展望。

《報告》認為(wei)，六年來，被評估城市的(de)(de)平(ping)均(jun)得分整(zheng)體呈上(shang)升趨勢，在法(fa)(fa)(fa)治(zhi)(zhi)政(zheng)(zheng)府(fu)建設(she)(she)的(de)(de)一些核心環節(jie)和關鍵要素層面(mian)進步明顯，彰顯出地方(fang)政(zheng)(zheng)府(fu)依法(fa)(fa)(fa)治(zhi)(zhi)理意(yi)識和水平(ping)的(de)(de)不斷提(ti)升，但同(tong)時在處(chu)理好政(zheng)(zheng)府(fu)、市場和社(she)(she)會關系(xi)，整(zheng)體性治(zhi)(zhi)理需求與治(zhi)(zhi)理體系(xi)碎片化現狀(zhuang)的(de)(de)矛盾(dun)，法(fa)(fa)(fa)治(zhi)(zhi)國家、法(fa)(fa)(fa)治(zhi)(zhi)政(zheng)(zheng)府(fu)、法(fa)(fa)(fa)治(zhi)(zhi)社(she)(she)會一體建設(she)(she)等方(fang)面(mian)還(huan)存在一些亟待解(jie)決的(de)(de)深(shen)層次問題。

持續進步

《報(bao)告(gao)》指出，地(di)方法治政府建設的總體(ti)水平持續進步。

剔除指標體(ti)系調(diao)整(zheng)而(er)使(shi)得評估(gu)要求日(ri)趨(qu)嚴格的(de)(de)因(yin)素，全國百(bai)城的(de)(de)法(fa)治(zhi)政(zheng)(zheng)府(fu)建設平均得分率整(zheng)體(ti)上呈現上升趨(qu)勢。被評估(gu)的(de)(de)一百(bai)個(ge)(ge)城市包(bao)括(kuo)4個(ge)(ge)直(zhi)轄市、27個(ge)(ge)省、自治(zhi)區的(de)(de)人民政(zheng)(zheng)府(fu)所在(zai)地的(de)(de)市、23個(ge)(ge)國務(wu)院批準的(de)(de)較大的(de)(de)市和根據(ju)人口規模(mo)選擇的(de)(de)46個(ge)(ge)其他城市，具有較廣(guang)泛(fan)的(de)(de)覆蓋面(mian)和代表性(xing)，體(ti)現全國法(fa)治(zhi)政(zheng)(zheng)府(fu)建設的(de)(de)整(zheng)體(ti)水(shui)平。

“這說明(ming)，地(di)方法(fa)治(zhi)政府(fu)建設總體水平(ping)持續進步，整體上達(da)到合格要(yao)求。一些中(zhong)西部城(cheng)市(shi)在近(jin)年(nian)來(lai)法(fa)治(zhi)政府(fu)建設中(zhong)也取(qu)得了積極成績，地(di)區中(zhong)心(xin)城(cheng)市(shi)對周邊城(cheng)市(shi)的輻射帶動作用明(ming)顯增強(qiang)。”《報告》說。

法治政(zheng)府建設的一些核心環節和關(guan)鍵(jian)要素的改(gai)進提升工作取(qu)得明顯成效(xiao)。

《報告》指(zhi)(zhi)(zhi)出，從十個(ge)一(yi)(yi)級指(zhi)(zhi)(zhi)標(biao)(biao)(biao)(biao)平均(jun)得(de)(de)分(fen)(fen)的(de)(de)情況(kuang)來看，地方政(zheng)府(fu)(fu)在(zai)法治(zhi)政(zheng)府(fu)(fu)建設的(de)(de)一(yi)(yi)些核心環節(jie)和關鍵要素提升方面持續(xu)發力，并(bing)取(qu)得(de)(de)積(ji)極(ji)成就。十個(ge)一(yi)(yi)級指(zhi)(zhi)(zhi)標(biao)(biao)(biao)(biao)中，絕大多(duo)數指(zhi)(zhi)(zhi)標(biao)(biao)(biao)(biao)體現正向發展態勢，有(you)的(de)(de)指(zhi)(zhi)(zhi)標(biao)(biao)(biao)(biao)的(de)(de)表現還十分(fen)(fen)突出。比如，“政(zheng)務公開(kai)”指(zhi)(zhi)(zhi)標(biao)(biao)(biao)(biao)始終高于同時期(qi)法治(zhi)政(zheng)府(fu)(fu)評估中所有(you)一(yi)(yi)級指(zhi)(zhi)(zhi)標(biao)(biao)(biao)(biao)的(de)(de)平均(jun)得(de)(de)分(fen)(fen)率，并(bing)處(chu)于較高水平；“監督(du)與問責”指(zhi)(zhi)(zhi)標(biao)(biao)(biao)(biao)六年間(jian)累積(ji)的(de)(de)升幅度相(xiang)(xiang)當顯著(zhu)，城市之(zhi)間(jian)的(de)(de)差距也明(ming)顯縮小；反(fan)映(ying)重(zhong)大決策制度落實情況(kuang)的(de)(de)相(xiang)(xiang)關指(zhi)(zhi)(zhi)標(biao)(biao)(biao)(biao)的(de)(de)得(de)(de)分(fen)(fen)率在(zai)2018年和2019年取(qu)得(de)(de)了(le)質的(de)(de)飛躍(yue)，特(te)別是各(ge)地在(zai)落實《重(zhong)大行(xing)政(zheng)決策程序(xu)暫行(xing)條例(li)》方面積(ji)極(ji)有(you)為，制度的(de)(de)落實情況(kuang)有(you)了(le)顯著(zhu)改善；行(xing)政(zheng)執法制度更加(jia)全面，嚴格規范公正文明(ming)的(de)(de)執法理念不(bu)斷(duan)深入，執法效果和執法均(jun)衡度得(de)(de)到大幅改觀。

經驗頻出

值得注意的是(shi)，地方法(fa)(fa)治(zhi)(zhi)政府(fu)建設(she)特色(se)突出、亮點紛呈，堅持在法(fa)(fa)治(zhi)(zhi)軌道上推進國家治(zhi)(zhi)理體系和治(zhi)(zhi)理能力現代化的特征(zheng)初步(bu)顯(xian)現。

《報告(gao)》指出，地(di)方(fang)(fang)(fang)(fang)(fang)政(zheng)府(fu)(fu)緊(jin)密結(jie)合(he)當地(di)的(de)(de)(de)實際情況推進(jin)法治政(zheng)府(fu)(fu)建設(she)(she)，探(tan)索(suo)(suo)出一(yi)些法治政(zheng)府(fu)(fu)建設(she)(she)方(fang)(fang)(fang)(fang)(fang)面(mian)(mian)(mian)(mian)的(de)(de)(de)新舉(ju)措、新思(si)路，形成(cheng)了(le)(le)一(yi)些可(ke)復(fu)制(zhi)(zhi)(zhi)、可(ke)推廣(guang)的(de)(de)(de)經驗。在(zai)(zai)(zai)全(quan)面(mian)(mian)(mian)(mian)依法履(lv)行政(zheng)府(fu)(fu)職能方(fang)(fang)(fang)(fang)(fang)面(mian)(mian)(mian)(mian)，一(yi)些地(di)方(fang)(fang)(fang)(fang)(fang)通過(guo)(guo)提前(qian)介(jie)入、告(gao)知承諾、網(wang)上備案、豁免審(shen)查(cha)、容缺辦理等(deng)方(fang)(fang)(fang)(fang)(fang)式(shi)，成(cheng)功取消或調整了(le)(le)一(yi)批審(shen)批項目(mu)，涌現出“最多跑(pao)一(yi)次”“一(yi)枚圖章(zhang)管審(shen)批”等(deng)先(xian)進(jin)改革范(fan)例；在(zai)(zai)(zai)加強法治政(zheng)府(fu)(fu)建設(she)(she)的(de)(de)(de)組織領導方(fang)(fang)(fang)(fang)(fang)面(mian)(mian)(mian)(mian)，一(yi)些地(di)方(fang)(fang)(fang)(fang)(fang)在(zai)(zai)(zai)完成(cheng)“規定(ding)動作”的(de)(de)(de)同時，積(ji)極探(tan)索(suo)(suo)黨委(wei)、人大(da)、政(zheng)府(fu)(fu)協同推進(jin)法治政(zheng)府(fu)(fu)建設(she)(she)的(de)(de)(de)有益機制(zhi)(zhi)(zhi)；在(zai)(zai)(zai)“依法行政(zheng)制(zhi)(zhi)(zhi)度體(ti)系(xi)”方(fang)(fang)(fang)(fang)(fang)面(mian)(mian)(mian)(mian)，一(yi)些地(di)方(fang)(fang)(fang)(fang)(fang)在(zai)(zai)(zai)建立健(jian)全(quan)行政(zheng)規范(fan)性(xing)(xing)文(wen)件基(ji)礎性(xing)(xing)制(zhi)(zhi)(zhi)度體(ti)系(xi)的(de)(de)(de)基(ji)礎上，更加注重創(chuang)新方(fang)(fang)(fang)(fang)(fang)式(shi)方(fang)(fang)(fang)(fang)(fang)法，通過(guo)(guo)建立“事(shi)前(qian)、事(shi)中(zhong)、事(shi)后”全(quan)方(fang)(fang)(fang)(fang)(fang)位的(de)(de)(de)保(bao)障機制(zhi)(zhi)(zhi)，以多樣化(hua)手段(duan)推進(jin)各項制(zhi)(zhi)(zhi)度有效(xiao)(xiao)實施(shi)，從過(guo)(guo)程(cheng)、結(jie)果(guo)和效(xiao)(xiao)果(guo)三個方(fang)(fang)(fang)(fang)(fang)面(mian)(mian)(mian)(mian)確保(bao)了(le)(le)行政(zheng)規范(fan)性(xing)(xing)文(wen)件的(de)(de)(de)質量；在(zai)(zai)(zai)“社會(hui)矛盾化(hua)解與行政(zheng)爭議解決”方(fang)(fang)(fang)(fang)(fang)面(mian)(mian)(mian)(mian)，各地(di)在(zai)(zai)(zai)重點民(min)生領域化(hua)解社會(hui)矛盾的(de)(de)(de)制(zhi)(zhi)(zhi)度創(chuang)新卓有成(cheng)效(xiao)(xiao)，在(zai)(zai)(zai)暢通社會(hui)矛盾化(hua)解渠道、扎(zha)實推進(jin)行政(zheng)復(fu)議體(ti)制(zhi)(zhi)(zhi)改革等(deng)方(fang)(fang)(fang)(fang)(fang)面(mian)(mian)(mian)(mian)也開(kai)展了(le)(le)卓有成(cheng)效(xiao)(xiao)的(de)(de)(de)探(tan)索(suo)(suo)。

各地將法(fa)治(zhi)(zhi)政(zheng)府(fu)建(jian)(jian)設(she)與行政(zheng)體(ti)(ti)制改(gai)革整合發力(li)，推(tui)動建(jian)(jian)立(li)職能(neng)(neng)科學、權威高(gao)效的(de)政(zheng)府(fu)治(zhi)(zhi)理(li)(li)體(ti)(ti)系(xi)，在法(fa)治(zhi)(zhi)軌道(dao)上(shang)推(tui)進(jin)國(guo)家治(zhi)(zhi)理(li)(li)體(ti)(ti)系(xi)和治(zhi)(zhi)理(li)(li)能(neng)(neng)力(li)現代化(hua)的(de)能(neng)(neng)力(li)初步顯(xian)現。被評估地方政(zheng)府(fu)順應國(guo)務(wu)(wu)院持續推(tui)進(jin)行政(zheng)體(ti)(ti)制改(gai)革，加快(kuai)政(zheng)府(fu)職能(neng)(neng)深刻轉變的(de)要求，不斷深化(hua)行政(zheng)審(shen)批(pi)制度改(gai)革，“簡(jian)政(zheng)放(fang)權”取得明(ming)顯(xian)成效；全面提升政(zheng)務(wu)(wu)服務(wu)(wu)標準化(hua)和信(xin)息化(hua)水(shui)平，“服務(wu)(wu)型政(zheng)府(fu)”理(li)(li)念(nian)得到進(jin)一步貫徹；推(tui)動建(jian)(jian)立(li)社會信(xin)用(yong)體(ti)(ti)系(xi)和政(zheng)府(fu)誠信(xin)工作(zuo)機制，政(zheng)府(fu)誠信(xin)意識得到強化(hua)，優化(hua)營商環境總體(ti)(ti)改(gai)善(shan)明(ming)顯(xian)。

精治善治  

在《報告》看來，法治(zhi)政府建設還面臨一些深(shen)層次的結構性挑戰，法治(zhi)政府建設進入深(shen)水區。

《報告》指出(chu)，當(dang)前法(fa)(fa)治(zhi)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)建(jian)設還面臨(lin)一(yi)(yi)些(xie)深(shen)層次的(de)(de)結構化(hua)矛盾。一(yi)(yi)是政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)、市場與社會(hui)的(de)(de)邊(bian)界仍然不(bu)清。以(yi)權責清單為工具(ju)試圖厘清政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)權責邊(bian)界的(de)(de)努力(li)在實(shi)踐中部分被(bei)虛(xu)化(hua)、弱化(hua)、形式化(hua)，政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)職(zhi)能的(de)(de)缺位(wei)、錯(cuo)位(wei)的(de)(de)現(xian)象仍然在不(bu)同(tong)(tong)領(ling)域不(bu)同(tong)(tong)程度的(de)(de)存在，有效市場和有為政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)兩個方面建(jian)設需(xu)(xu)要同(tong)(tong)步發(fa)力(li)。此(ci)外，法(fa)(fa)律(lv)的(de)(de)生命力(li)在于實(shi)施(shi)，各地(di)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)需(xu)(xu)要進一(yi)(yi)步提升(sheng)依法(fa)(fa)履責的(de)(de)積極性(xing)和主動性(xing)，進一(yi)(yi)步強化(hua)法(fa)(fa)律(lv)實(shi)施(shi)，提高實(shi)質法(fa)(fa)治(zhi)的(de)(de)彰顯度。通過大力(li)開展法(fa)(fa)律(lv)法(fa)(fa)規實(shi)施(shi)后評估和法(fa)(fa)治(zhi)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)建(jian)設督查，及(ji)時發(fa)現(xian)法(fa)(fa)律(lv)制度實(shi)施(shi)中存在的(de)(de)突出(chu)問題，提高法(fa)(fa)律(lv)制度實(shi)施(shi)的(de)(de)實(shi)際效果。

二是(shi)整體(ti)治(zhi)理(li)的(de)趨勢(shi)與制度體(ti)系碎片化(hua)之間(jian)的(de)矛盾需(xu)要謀求化(hua)解(jie)。當前相對集中處罰權(quan)改革、相對集中行(xing)政(zheng)許(xu)可(ke)權(quan)改革、多規合一(yi)、綜合執法(fa)體(ti)制改革、行(xing)政(zheng)復議(yi)體(ti)制改革均(jun)突(tu)出體(ti)現(xian)了(le)“以整治(zhi)碎”的(de)價值取向，但(dan)現(xian)行(xing)以行(xing)業(ye)為主的(de)行(xing)政(zheng)法(fa)律(lv)體(ti)系加劇了(le)部門主義(yi)的(de)傾向，難以適應整體(ti)治(zhi)理(li)的(de)發展方向。需(xu)要在進一(yi)步推進機構(gou)改革、職能(neng)轉變的(de)基礎上，充分利用(yong)(yong)科技賦能(neng)，強化(hua)資源整合、信(xin)息融通，用(yong)(yong)機制創新推動解(jie)決體(ti)制問題，在法(fa)治(zhi)軌道上進一(yi)步提升政(zheng)府治(zhi)理(li)的(de)能(neng)力。

三是區域(yu)法(fa)治(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)不平(ping)衡(heng)與法(fa)治(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)中(zhong)國(guo)目標之(zhi)間(jian)尚存落差。盡管(guan)從整體而言，低(di)分(fen)城(cheng)市(shi)正在(zai)(zai)逐漸減(jian)少，及(ji)格的(de)(de)(de)城(cheng)市(shi)數量不斷增多，但區域(yu)之(zhi)間(jian)、城(cheng)市(shi)群之(zhi)間(jian)得分(fen)率的(de)(de)(de)差值有所擴大，最高分(fen)與最低(di)分(fen)之(zhi)間(jian)的(de)(de)(de)差值進一步拉大，體現出(chu)區域(yu)、層(ceng)級法(fa)治(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)發展水(shui)(shui)平(ping)不平(ping)衡(heng)的(de)(de)(de)問題(ti)。區域(yu)法(fa)治(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)水(shui)(shui)平(ping)差距(ju)的(de)(de)(de)不斷加(jia)大影響國(guo)家法(fa)治(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)的(de)(de)(de)統(tong)一實施(shi)，也(ye)存在(zai)(zai)進一步加(jia)劇(ju)經濟和社(she)會發展的(de)(de)(de)不平(ping)衡(heng)的(de)(de)(de)可(ke)能性。法(fa)治(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)水(shui)(shui)平(ping)相對落后的(de)(de)(de)地區需要(yao)向示范(fan)城(cheng)市(shi)看(kan)齊(qi)，結合自(zi)身(shen)特點，努力提(ti)升法(fa)治(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)發展水(shui)(shui)平(ping)。此外(wai)，部分(fen)地方政(zheng)府在(zai)(zai)法(fa)治(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)政(zheng)府建設(she)過程中(zhong)也(ye)同時存在(zai)(zai)一定的(de)(de)(de)形式主義問題(ti)，在(zai)(zai)對標對表、深刻理(li)解法(fa)治(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)政(zheng)府建設(she)的(de)(de)(de)內涵要(yao)求方面(mian)(mian)還存在(zai)(zai)諸多不足，往往根據上級指標的(de)(de)(de)外(wai)在(zai)(zai)表征開展對應性工作，使得一些工作浮于表面(mian)(mian)。

《報告》建(jian)(jian)(jian)(jian)(jian)議(yi)，各地(di)應繼續堅持法(fa)(fa)(fa)治(zhi)國(guo)家(jia)、法(fa)(fa)(fa)治(zhi)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)、法(fa)(fa)(fa)治(zhi)社(she)會(hui)(hui)一(yi)體建(jian)(jian)(jian)(jian)(jian)設(she)(she)(she)(she)(she)，緊(jin)緊(jin)擰住法(fa)(fa)(fa)治(zhi)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)建(jian)(jian)(jian)(jian)(jian)設(she)(she)(she)(she)(she)這個關(guan)鍵，助推全面依(yi)法(fa)(fa)(fa)治(zhi)國(guo)目標早日實現(xian)。法(fa)(fa)(fa)治(zhi)國(guo)家(jia)是(shi)(shi)法(fa)(fa)(fa)治(zhi)建(jian)(jian)(jian)(jian)(jian)設(she)(she)(she)(she)(she)的(de)(de)(de)目標，法(fa)(fa)(fa)治(zhi)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)是(shi)(shi)建(jian)(jian)(jian)(jian)(jian)設(she)(she)(she)(she)(she)法(fa)(fa)(fa)治(zhi)國(guo)家(jia)的(de)(de)(de)主體，法(fa)(fa)(fa)治(zhi)社(she)會(hui)(hui)是(shi)(shi)構(gou)筑法(fa)(fa)(fa)治(zhi)國(guo)家(jia)的(de)(de)(de)基礎。法(fa)(fa)(fa)治(zhi)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)在(zai)法(fa)(fa)(fa)治(zhi)國(guo)家(jia)建(jian)(jian)(jian)(jian)(jian)設(she)(she)(she)(she)(she)中(zhong)(zhong)居(ju)于主體地(di)位(wei)，是(shi)(shi)法(fa)(fa)(fa)治(zhi)國(guo)家(jia)建(jian)(jian)(jian)(jian)(jian)設(she)(she)(she)(she)(she)的(de)(de)(de)支柱和風向標。法(fa)(fa)(fa)治(zhi)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)的(de)(de)(de)建(jian)(jian)(jian)(jian)(jian)設(she)(she)(she)(she)(she)和建(jian)(jian)(jian)(jian)(jian)成，將直接決定(ding)整個國(guo)家(jia)的(de)(de)(de)法(fa)(fa)(fa)治(zhi)水(shui)平，也(ye)在(zai)相當程度上構(gou)成了法(fa)(fa)(fa)治(zhi)國(guo)家(jia)建(jian)(jian)(jian)(jian)(jian)設(she)(she)(she)(she)(she)的(de)(de)(de)內容。在(zai)法(fa)(fa)(fa)治(zhi)國(guo)家(jia)、法(fa)(fa)(fa)治(zhi)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)、法(fa)(fa)(fa)治(zhi)社(she)會(hui)(hui)一(yi)體建(jian)(jian)(jian)(jian)(jian)設(she)(she)(she)(she)(she)過程中(zhong)(zhong)，法(fa)(fa)(fa)治(zhi)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)建(jian)(jian)(jian)(jian)(jian)設(she)(she)(she)(she)(she)需(xu)要率先突破并發揮對法(fa)(fa)(fa)治(zhi)社(she)會(hui)(hui)的(de)(de)(de)引領作用。在(zai)法(fa)(fa)(fa)治(zhi)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)建(jian)(jian)(jian)(jian)(jian)設(she)(she)(she)(she)(she)進入深水(shui)區之(zhi)后，各地(di)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)需(xu)要在(zai)進一(yi)步強(qiang)化自身(shen)依(yi)法(fa)(fa)(fa)行政(zheng)(zheng)(zheng)的(de)(de)(de)基礎上，不斷擴大社(she)會(hui)(hui)公眾參與的(de)(de)(de)范圍，積(ji)極拓寬社(she)會(hui)(hui)參與的(de)(de)(de)渠道，努(nu)力(li)激發社(she)會(hui)(hui)公眾參政(zheng)(zheng)(zheng)議(yi)政(zheng)(zheng)(zheng)的(de)(de)(de)熱情(qing)，著(zhu)力(li)培(pei)養共(gong)(gong)商公共(gong)(gong)事(shi)務的(de)(de)(de)能(neng)力(li)，促進區域法(fa)(fa)(fa)治(zhi)、精治(zhi)、共(gong)(gong)治(zhi)、善治(zhi)。

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