cciia.org.cn 2021-2-2 8:09:50 法治日報——法制網
□ 法治日報全(quan)媒(mei)體記(ji)者 朱寧寧
2020年(nian)備案審查(cha)工(gong)作情(qing)況報(bao)告(gao)近日揭開面紗。在披露的13件典型案例中,有(you)一件引起(qi)廣(guang)泛關注(zhu):由于有(you)的地(di)(di)(di)方性(xing)法(fa)規將具有(you)本(ben)地(di)(di)(di)戶籍規定為在本(ben)地(di)(di)(di)從事出(chu)租汽車司機職業(ye)的準入條件,有(you)公(gong)民為此提出(chu)了審查(cha)建議(yi)。
一直以來(lai),一些(xie)地方出臺(tai)的地方性法規對(dui)出租(zu)汽(qi)車司機(ji)或網約車司機(ji)設置了一定的戶籍門檻。從戶籍方面(mian)提出要求已成為出租(zu)汽(qi)車行(xing)業(ye)的通行(xing)做法,由此(ci)也曾引發不(bu)少(shao)爭議。
此次全國人大(da)常委會法(fa)工(gong)委給出了權威結論。法(fa)工(gong)委經審查(cha)認為,地(di)方性法(fa)規(gui)對(dui)出租汽(qi)車司機資格條(tiao)件設置本地(di)戶籍(ji)限制(zhi),存(cun)在與黨中(zhong)央文(wen)件精神不符的(de)問題,不符合(he)黨中(zhong)央關于“引導勞動(dong)力要素合(he)理暢通有序流動(dong)”“營造公平就(jiu)業(ye)環境,依法(fa)糾正(zheng)身(shen)份、性別等(deng)就(jiu)業(ye)歧視(shi)現象,保證城鄉勞動(dong)者享有平等(deng)就(jiu)業(ye)權利(li)”的(de)改(gai)革要求,應(ying)予糾正(zheng)。而居住(zhu)證一(yi)般只(zhi)與社會管理相關,且(qie)取得較為容易,規(gui)定居住(zhu)證條(tiao)件雖不如戶籍(ji)那樣明(ming)顯構成對(dui)就(jiu)業(ye)的(de)限制(zhi)或歧視(shi),但一(yi)定程度上也(ye)對(dui)公平就(jiu)業(ye)產生影響,也(ye)需要適時進行調整(zheng)。
人大代表認為地方性法規存在就業歧視
提起(qi)審查建(jian)議(yi)的(de),是(shi)(shi)全(quan)國人大(da)代表、中國法學會(hui)副會(hui)長張蘇(su)軍。之所以要提起(qi)這份審查建(jian)議(yi),是(shi)(shi)因為在(zai)張蘇(su)軍看來,“穩就業(ye)”是(shi)(shi)當前(qian)黨(dang)和國家的(de)頭等(deng)大(da)事。各(ge)地應當積極采取有效(xiao)措施,努(nu)力營造良好的(de)就業(ye)環(huan)境。然而,昆明、南寧、武(wu)漢、太原、石家莊(zhuang)五個城市的(de)出租(zu)汽(qi)車(che)管理條例(li)都以戶籍或居(ju)住證(暫住證)作為出租(zu)汽(qi)車(che)司機(ji)準入門檻,構成了嚴(yan)重的(de)就業(ye)歧(qi)視,更(geng)是(shi)(shi)嚴(yan)重阻(zu)礙了出租(zu)汽(qi)車(che)行業(ye)“穩就業(ye)”功能的(de)實現。
“對(dui)出(chu)租汽(qi)車司(si)機設(she)置戶(hu)籍門檻違(wei)反了(le)相關(guan)上位法(fa)規定。”張(zhang)蘇軍認為,以是(shi)否具有(you)本地(di)戶(hu)籍或居住證作(zuo)為準(zhun)入條件,排斥了(le)外地(di)司(si)機在本地(di)工作(zuo),構成(cheng)對(dui)外地(di)區(qu)身(shen)份分割,違(wei)反了(le)優化營商環(huan)境、促進人力資(zi)源有(you)序流動的(de)要求。五地(di)以保護本地(di)就業(ye)為出(chu)發點(dian)設(she)置戶(hu)籍和居住證門檻,構成(cheng)了(le)對(dui)外地(di)司(si)機的(de)歧視,觸碰了(le)法(fa)律的(de)紅線,違(wei)反了(le)勞動法(fa)、就業(ye)促進法(fa)、行政(zheng)許可法(fa)以及(ji)《優化營商環(huan)境條例》的(de)規定。
同時,張蘇軍(jun)認為(wei),對出租車(che)司機(ji)(ji)設置戶籍門(men)檻也不符合(he)國家的(de)(de)(de)大(da)政方針。“這(zhe)會導(dao)致(zhi)外地司機(ji)(ji)無(wu)法(fa)通(tong)過網(wang)約車(che)實現靈(ling)活就(jiu)業,不利于穩就(jiu)業。就(jiu)業是最大(da)的(de)(de)(de)民生工程(cheng)(cheng)、民心(xin)工程(cheng)(cheng)、根基工程(cheng)(cheng),必須(xu)順應新形勢新要求,取消地方性法(fa)規(gui)設置的(de)(de)(de)就(jiu)業障(zhang)礙(ai)。”
在張(zhang)蘇軍看來,居(ju)(ju)住(zhu)(zhu)(zhu)(zhu)證更是不應成(cheng)為(wei)就業(ye)(ye)的(de)(de)前提條件。“就業(ye)(ye)與居(ju)(ju)住(zhu)(zhu)(zhu)(zhu)證之間(jian)的(de)(de)關系應該是,先有穩定(ding)的(de)(de)就業(ye)(ye)才能申領居(ju)(ju)住(zhu)(zhu)(zhu)(zhu)證,而(er)不是有了居(ju)(ju)住(zhu)(zhu)(zhu)(zhu)證才能就業(ye)(ye)。國家(jia)實行居(ju)(ju)住(zhu)(zhu)(zhu)(zhu)證制(zhi)度的(de)(de)目的(de)(de)是為(wei)了讓(rang)居(ju)(ju)住(zhu)(zhu)(zhu)(zhu)證持有人(ren)‘在居(ju)(ju)住(zhu)(zhu)(zhu)(zhu)地居(ju)(ju)住(zhu)(zhu)(zhu)(zhu),作(zuo)為(wei)常住(zhu)(zhu)(zhu)(zhu)人(ren)口(kou)享(xiang)受基本公共服務和便(bian)利(li)’,并(bing)非讓(rang)其(qi)成(cheng)為(wei)限制(zhi)外來人(ren)口(kou)就業(ye)(ye)權利(li)的(de)(de)門檻。”
2020年9月,經過調研后,張蘇軍向法(fa)工委提交(jiao)《關于對(dui)昆明、南寧(ning)、武漢、太原、石家(jia)莊等五個城(cheng)市出租(zu)汽(qi)車管(guan)理條(tiao)例實施備案審查(cha)的建(jian)議》。他同時建(jian)議有(you)類(lei)似做法(fa)的其他一(yi)(yi)些城(cheng)市開展自(zi)查(cha)自(zi)糾,維護法(fa)治統一(yi)(yi)。
多地已經陸續取消出租車司機戶籍限制
據了解,除上述五市外,北(bei)京、上海(hai)、成(cheng)都、沈陽、鄭州(zhou)(zhou)、大連、福州(zhou)(zhou)、銀川、哈爾濱、杭(hang)州(zhou)(zhou)等20余市的客運出租(zu)汽(qi)車(che)(che)行業(ye)具(ju)有相同規定,有的甚至更為嚴格。但近年來,廣州(zhou)(zhou)、杭(hang)州(zhou)(zhou)、三亞(ya)、貴(gui)陽等城市紛(fen)紛(fen)取(qu)消了對出租(zu)汽(qi)車(che)(che)司機(ji)的戶籍(ji)和居住證(zheng)限制,暢通(tong)司機(ji)流動渠道。
2018年(nian),杭州(zhou)市(shi)(shi)率先降低出租(zu)汽(qi)車司機準(zhun)入(ru)門檻,將“取(qu)得(de)本(ben)(ben)(ben)(ben)(ben)(ben)市(shi)(shi)戶(hu)籍,或在本(ben)(ben)(ben)(ben)(ben)(ben)市(shi)(shi)取(qu)得(de)浙(zhe)江(jiang)(jiang)省(sheng)居(ju)住(zhu)(zhu)證(zheng)6個(ge)月以上,或在本(ben)(ben)(ben)(ben)(ben)(ben)市(shi)(shi)取(qu)得(de)浙(zhe)江(jiang)(jiang)省(sheng)臨時居(ju)住(zhu)(zhu)證(zheng)12個(ge)月以上”,改(gai)為“具有(you)本(ben)(ben)(ben)(ben)(ben)(ben)市(shi)(shi)戶(hu)籍,或持有(you)本(ben)(ben)(ben)(ben)(ben)(ben)市(shi)(shi)核發(fa)的(de)浙(zhe)江(jiang)(jiang)省(sheng)居(ju)住(zhu)(zhu)證(zheng),或在本(ben)(ben)(ben)(ben)(ben)(ben)市(shi)(shi)已辦理居(ju)住(zhu)(zhu)登(deng)記(ji),或在本(ben)(ben)(ben)(ben)(ben)(ben)市(shi)(shi)已辦理身份(fen)信(xin)息(xi)登(deng)記(ji)”。2019年(nian),廣(guang)州(zhou)市(shi)(shi)修(xiu)(xiu)改(gai)網(wang)約車細則和巡游出租(zu)汽(qi)車條例,不(bu)再要求(qiu)出租(zu)汽(qi)車司機持有(you)本(ben)(ben)(ben)(ben)(ben)(ben)地戶(hu)籍或居(ju)住(zhu)(zhu)證(zheng)。青島市(shi)(shi)通過修(xiu)(xiu)改(gai)網(wang)約車細則,將原細則中要求(qiu)網(wang)約車司機“具有(you)本(ben)(ben)(ben)(ben)(ben)(ben)市(shi)(shi)戶(hu)籍或者(zhe)有(you)效的(de)居(ju)住(zhu)(zhu)證(zheng)”修(xiu)(xiu)改(gai)為“具有(you)本(ben)(ben)(ben)(ben)(ben)(ben)市(shi)(shi)戶(hu)籍或者(zhe)有(you)效的(de)居(ju)住(zhu)(zhu)證(zheng),或者(zhe)已經在本(ben)(ben)(ben)(ben)(ben)(ben)市(shi)(shi)辦理身份(fen)信(xin)息(xi)登(deng)記(ji)”,東(dong)莞市(shi)(shi)取(qu)消(xiao)了要求(qiu)網(wang)約車司機“具有(you)本(ben)(ben)(ben)(ben)(ben)(ben)市(shi)(shi)戶(hu)籍或者(zhe)本(ben)(ben)(ben)(ben)(ben)(ben)市(shi)(shi)有(you)效居(ju)住(zhu)(zhu)證(zheng)”的(de)規(gui)定。
“這些城市的做法充分體現了(le)勞動(dong)力市場化流(liu)動(dong)的要求,取得(de)了(le)很好的效果,值得(de)推廣。”張蘇軍說(shuo)。
制定機關認為相關規定合理合法
為何要對出租車司機設置(zhi)戶籍門檻,各地人(ren)大常(chang)委會也(ye)給出了自己的理(li)由。
有的地方人(ren)大常委會提出,條(tiao)例(li)是向全(quan)國公民開放的,符合立法(fa)法(fa)、道路交通運輸法(fa)律法(fa)規、戶(hu)籍管理法(fa)規,不會對外(wai)地人(ren)員(yuan)從(cong)事出租車駕(jia)駛員(yuan)工作產生不利影(ying)響。
有的(de)地(di)方人大(da)常委會提出(chu),“有本市戶籍或者居(ju)(ju)住(zhu)(zhu)證(zheng)”的(de)規定具(ju)有合法性和合理性,從實際看也(ye)并未(wei)阻(zu)礙外(wai)地(di)人就(jiu)業(ye)。據統計,目前有該(gai)規定的(de)地(di)方,有的(de)出(chu)租汽車駕(jia)駛員中外(wai)地(di)從業(ye)人員占比達40%,還(huan)有的(de)地(di)方比例甚至高達74%,并沒有形(xing)成就(jiu)業(ye)歧視。此外(wai),要求有居(ju)(ju)住(zhu)(zhu)證(zheng)也(ye)是司(si)機依法享受居(ju)(ju)住(zhu)(zhu)地(di)相關(guan)權利(li)和便利(li)的(de)依據,例如(ru)參(can)加社會保險、繳(jiao)存提用公積(ji)金、申領機動車駕(jia)駛證(zheng)等,有利(li)于維護和實現其合法權益。
有(you)的(de)地(di)方人大常委會(hui)提(ti)出,目前當地(di)已經(jing)施行了更(geng)為開放(fang)的(de)落(luo)(luo)戶戶籍政策,辦(ban)理居(ju)住(zhu)(zhu)證的(de)過程快速便捷,基本(ben)上不(bu)會(hui)對(dui)外地(di)人員落(luo)(luo)戶或(huo)者辦(ban)理居(ju)住(zhu)(zhu)證并(bing)從事(shi)出租汽(qi)車(che)駕駛工作產生不(bu)利(li)影(ying)響。
全國人大常委會法工委一錘定音
“地方性法(fa)規中(zhong)以(yi)本地戶籍或者居住證作為出租汽車(che)司(si)機職業準(zhun)入條(tiao)件的規定,主(zhu)要涉及與中(zhong)央(yang)要求和改革精(jing)神是否一致的問題(ti)。”全國人大常委(wei)會法(fa)工(gong)委(wei)法(fa)規備案審(shen)查室主(zhu)任(ren)梁鷹說。
在(zai)收到張(zhang)蘇軍提起的這份(fen)審(shen)查(cha)建(jian)議后,全國人(ren)大(da)常委會法(fa)(fa)工委按照《法(fa)(fa)規(gui)、司法(fa)(fa)解釋備案審(shen)查(cha)工作辦法(fa)(fa)》的規(gui)定對有(you)(you)關地方性法(fa)(fa)規(gui)進行了審(shen)查(cha)研究。法(fa)(fa)工委經審(shen)查(cha)認為,隨著經濟社會發展(zhan),黨(dang)中央對戶籍制(zhi)度改革和營造公平就業(ye)環境(jing)(jing)作出了明確(que)部署。《中共(gong)中央 國務院關于構建(jian)更(geng)加完(wan)善的要(yao)素市(shi)場化(hua)配置體制(zhi)機制(zhi)的意(yi)見》提出,“引導勞動力要(yao)素合理暢通有(you)(you)序流動”“放(fang)開放(fang)寬除個別(bie)超大(da)城(cheng)市(shi)外(wai)的城(cheng)市(shi)落戶限制(zhi),試行以經常居住地登記(ji)戶口(kou)制(zhi)度”“營造公平就業(ye)環境(jing)(jing),依法(fa)(fa)糾正身份(fen)、性別(bie)等(deng)就業(ye)歧視現象,保(bao)障城(cheng)鄉勞動者享有(you)(you)平等(deng)就業(ye)權利(li)”。
由(you)于戶籍制(zhi)度具有很強的(de)身份(fen)區分和人(ren)口流動(dong)限制(zhi)特點,對(dui)出租汽車(che)司機資格條(tiao)件設置本(ben)地(di)戶籍限制(zhi),存在與黨中央精神不符的(de)問題,應予糾正。而(er)居住(zhu)證一般只與社會管理相關(guan),且取(qu)得較為容易,規定(ding)居住(zhu)證條(tiao)件雖不如(ru)戶籍那(nei)樣明顯構(gou)成對(dui)就業的(de)限制(zhi)或歧視,但一定(ding)程(cheng)度上(shang)也(ye)對(dui)公平(ping)就業產生影響,也(ye)需要適時進行調整。
另據了解(jie),法(fa)工委認為有的(de)地方政(zheng)府(fu)出(chu)臺規章等文件(jian)對網約車駕駛員資格(ge)條件(jian)設置戶籍限(xian)制(zhi),已向司(si)法(fa)部發函建(jian)議(yi)以適當方式推(tui)動有關地方政(zheng)府(fu)作出(chu)修(xiu)改。
建議創新工作舉措維護公共安全
值得一提的(de)是,不少地方性法規之所(suo)以設置出(chu)租汽車司機戶(hu)籍門檻,一個主要理由就是此規定有利于(yu)確保安全運(yun)營,有利于(yu)實現保障公民平(ping)等就業(ye)和(he)維護(hu)公共安全之間的(de)平(ping)衡(heng)。
出租汽(qi)車(che)是(shi)(shi)(shi)城市主要(yao)的交通(tong)工具之(zhi)一(yi)。客(ke)運出租汽(qi)車(che)駕(jia)駛員是(shi)(shi)(shi)否(fou)能保(bao)證乘客(ke)的人身財(cai)產安全(quan),是(shi)(shi)(shi)群眾普遍(bian)關注(zhu)的熱點問題。2018年發生(sheng)了多(duo)起乘客(ke)被客(ke)運出租汽(qi)車(che)駕(jia)駛員性(xing)侵或者殺害的事(shi)件。為此(ci),交通(tong)運輸部和(he)公(gong)安部曾(ceng)聯合發文要(yao)求對(dui)出租汽(qi)車(che)駕(jia)駛員進行背(bei)景核查。
目前對(dui)出(chu)(chu)租(zu)汽(qi)車(che)客運駕駛員(yuan)的(de)準入條件(jian)并(bing)沒(mei)有法(fa)(fa)律、行政(zheng)法(fa)(fa)規的(de)規定,鑒于(yu)城市(shi)(shi)人民政(zheng)府是出(chu)(chu)租(zu)汽(qi)車(che)管理(li)的(de)責(ze)任主(zhu)體,法(fa)(fa)工委建議(yi),地方人大在注重引導勞(lao)動(dong)力(li)要素合(he)理(li)暢通有序流動(dong)的(de)同時(shi),也(ye)要注重督促政(zheng)府部門、有關社(she)會組織(zhi)、出(chu)(chu)租(zu)車(che)運營(ying)公司、互聯網平(ping)臺等(deng)注重預防發生侵犯(fan)乘客和侵犯(fan)駕駛員(yuan)人身財產(chan)安全(quan)(quan)的(de)惡性(xing)案件(jian)。尤其(qi)是一(yi)些特(te)大城市(shi)(shi)、大城市(shi)(shi),應當(dang)也(ye)完(wan)全(quan)(quan)有能力(li)開拓工作思路,創新(xin)工作舉(ju)措(cuo),積極主(zhu)動(dong)作為,既消除出(chu)(chu)租(zu)車(che)駕駛員(yuan)的(de)戶(hu)籍資格限制,又維護好(hao)當(dang)地公共安全(quan)(quan)。
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