cciia.org.cn 2021-3-26 10:07:52 法治日(ri)報——法制(zhi)網(wang)
□ 新政解讀
□ 法治日報全媒(mei)體(ti)記者 周(zhou)芬棉(mian)
按(an)照“建(jian)制度、不干預(yu)、零容忍”的(de)(de)指導方針，依據新證券法(fa)及修訂后的(de)(de)行政(zheng)處罰(fa)法(fa)，證監會近日發布修訂后的(de)(de)《行政(zheng)處罰(fa)委(wei)員會組織規則》（以(yi)下(xia)簡(jian)稱(cheng)《組織規則》），取代(dai)2008年(nian)發布的(de)(de)《行政(zheng)處罰(fa)委(wei)員會組成(cheng)辦(ban)法(fa)》（以(yi)下(xia)簡(jian)稱(cheng)舊規）。與舊規相比，《組織規則》不僅在名稱(cheng)上(shang)有所不同，內容上(shang)也(ye)大(da)大(da)豐富，在明確(que)處罰(fa)委(wei)職責(ze)定位的(de)(de)同時，新增(zeng)委(wei)員會及正副(fu)主任委(wei)員等職責(ze)。
《組(zu)織規則(ze)》的修訂，既是“建制(zhi)度”，也是證監(jian)會作為(wei)證券(quan)監(jian)督管理(li)部門行(xing)(xing)使(shi)監(jian)管職權，對證券(quan)違法違規行(xing)(xing)為(wei)進行(xing)(xing)處罰的行(xing)(xing)為(wei)準(zhun)則(ze)，意義重大。記(ji)者(zhe)采(cai)訪了(le)多位專家進行(xing)(xing)詳細解讀。
處罰工作由行政首長負責
《組(zu)織規(gui)則》第二條(tiao)即明確了行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)處(chu)(chu)罰(fa)工作由行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)首長負(fu)責的基(ji)本原則。其(qi)中(zhong)(zhong)規(gui)定：“中(zhong)(zhong)國證(zheng)(zheng)監(jian)會設立行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)處(chu)(chu)罰(fa)委(wei)(wei)(wei)員(yuan)(yuan)會，對按規(gui)定接收的案件提出專業審理意見，對行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)處(chu)(chu)罰(fa)決(jue)定進行(xing)(xing)法制審核，由中(zhong)(zhong)國證(zheng)(zheng)監(jian)會作出行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)處(chu)(chu)罰(fa)決(jue)定。行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)處(chu)(chu)罰(fa)委(wei)(wei)(wei)員(yuan)(yuan)會設主任委(wei)(wei)(wei)員(yuan)(yuan)1人(ren)，副主任委(wei)(wei)(wei)員(yuan)(yuan)及委(wei)(wei)(wei)員(yuan)(yuan)若干人(ren)。行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)處(chu)(chu)罰(fa)委(wei)(wei)(wei)員(yuan)(yuan)會主任委(wei)(wei)(wei)員(yuan)(yuan)由中(zhong)(zhong)國證(zheng)(zheng)監(jian)會有關負(fu)責人(ren)擔任。”
此規定(ding)同時明確(que)了行(xing)政(zheng)處罰(fa)(fa)委員會的(de)職責(ze)定(ding)位，厘清了案件審理意(yi)見與行(xing)政(zheng)處罰(fa)(fa)決定(ding)的(de)關系，明確(que)了主任委員負責(ze)下“主審-合議(yi)”的(de)案件審理制度。
“這樣的(de)(de)規定，源于證券法(fa)的(de)(de)實(shi)體規定和(he)行政處罰法(fa)的(de)(de)程序規定。”中(zhong)央財經大學法(fa)學院教(jiao)授郭(guo)華說，如此作(zuo)出處罰決(jue)定，不僅于法(fa)有據，而(er)且保障了處罰決(jue)定的(de)(de)公開公平公正。
其直接(jie)依(yi)(yi)據(ju)(ju)是(shi)證券(quan)法(fa)(fa)(fa)第一百(bai)六十(shi)(shi)九(jiu)條規定(ding)(ding)：“國務院證券(quan)監(jian)督(du)管理(li)機(ji)構在(zai)對證券(quan)市(shi)場實施監(jian)督(du)管理(li)中(zhong)履行(xing)下列職(zhi)責：……（九(jiu)）依(yi)(yi)法(fa)(fa)(fa)對證券(quan)違法(fa)(fa)(fa)行(xing)為進(jin)行(xing)查(cha)處(chu)。”證券(quan)律師康家昕介紹稱，在(zai)行(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)處(chu)罰(fa)法(fa)(fa)(fa)方面的依(yi)(yi)據(ju)(ju)是(shi)該法(fa)(fa)(fa)第五十(shi)(shi)七條規定(ding)(ding)，即調(diao)(diao)查(cha)終(zhong)結，行(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)機(ji)關負(fu)責人(ren)(ren)應(ying)當對調(diao)(diao)查(cha)結果進(jin)行(xing)審(shen)(shen)查(cha)，根(gen)據(ju)(ju)情(qing)節輕重及具體情(qing)況，作出處(chu)罰(fa)、不處(chu)罰(fa)或(huo)(huo)移(yi)交司法(fa)(fa)(fa)機(ji)關的決定(ding)(ding)；以及第五十(shi)(shi)八條規定(ding)(ding)，即行(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)機(ji)關負(fu)責人(ren)(ren)作出處(chu)罰(fa)決定(ding)(ding)之前，應(ying)當由從事行(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)處(chu)罰(fa)決定(ding)(ding)法(fa)(fa)(fa)制審(shen)(shen)核(he)的人(ren)(ren)員進(jin)行(xing)法(fa)(fa)(fa)制審(shen)(shen)核(he)；未(wei)經法(fa)(fa)(fa)制審(shen)(shen)核(he)或(huo)(huo)者(zhe)審(shen)(shen)核(he)未(wei)通過的，不得作出決定(ding)(ding)。
《組(zu)織規則(ze)》的出臺，也吸收了(le)現行(xing)實踐中一些行(xing)之有效的做法。
增加處罰委主任委員職責
中銀律師事務所阮萬錦說(shuo)，《組織規則(ze)》將(jiang)舊(jiu)規第九(jiu)條改為第十條，修改為：“行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)處(chu)罰(fa)委員會履行(xing)(xing)下列(lie)職責(ze)：（一）擬訂(ding)證(zheng)(zheng)券期貨(huo)違(wei)法違(wei)規行(xing)(xing)為認定(ding)規則(ze)、量罰(fa)標(biao)準等；（二）制定(ding)與行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)處(chu)罰(fa)案件(jian)審(shen)理(li)有關的(de)工(gong)作細則(ze)；（三）對(dui)調(diao)查部門(men)移交的(de)大(da)要案進行(xing)(xing)預溝通；（四）依(yi)(yi)法審(shen)理(li)，提(ti)(ti)出專業(ye)意(yi)(yi)見；（五(wu)）依(yi)(yi)法履行(xing)(xing)事先告知及聽證(zheng)(zheng)程序；（六）擬訂(ding)行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)處(chu)罰(fa)和(he)市場(chang)禁入意(yi)(yi)見；（七(qi)）對(dui)行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)處(chu)罰(fa)決定(ding)進行(xing)(xing)法制審(shen)核；（八）必要時對(dui)相關部門(men)提(ti)(ti)出建議函；（九(jiu)）監(jian)督、指(zhi)導、統籌、協調(diao)中國證(zheng)(zheng)監(jian)會系統的(de)行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)處(chu)罰(fa)工(gong)作；（十）中國證(zheng)(zheng)監(jian)會規定(ding)的(de)其他職責(ze)。”
其中，（一(yi)）為新增內(nei)容(rong)，（三）中預(yu)溝通職責為新增內(nei)容(rong)，而（四）、（五）、（七）項(xiang)，及（十(shi)）項(xiang)兜底條款(kuan)皆為新增內(nei)容(rong)。
依《組織規則》規定(ding)，行(xing)政(zheng)處(chu)罰(fa)委(wei)(wei)辦公(gong)室設在(zai)證監(jian)會。處(chu)罰(fa)委(wei)(wei)由主任委(wei)(wei)員(yuan)和副主任委(wei)(wei)員(yuan)及(ji)一(yi)(yi)般委(wei)(wei)員(yuan)組成(cheng)。據了解，在(zai)舊規的(de)原則和框架(jia)之下(xia)，行(xing)政(zheng)處(chu)罰(fa)委(wei)(wei)員(yuan)會探索建立了兼職審(shen)理(li)委(wei)(wei)員(yuan)制度，吸(xi)納派出機構(gou)、證券期貨交(jiao)易所(suo)及(ji)其他單位的(de)專業(ye)人員(yuan)參與案(an)件審(shen)理(li)工作(zuo)，使行(xing)政(zheng)處(chu)罰(fa)工作(zuo)可以(yi)充分(fen)借(jie)助一(yi)(yi)線監(jian)管(guan)部門的(de)經驗優勢(shi)和專業(ye)優勢(shi)。
阮(ruan)萬錦(jin)說，相(xiang)較于舊(jiu)規，《組(zu)織規則》進一步明(ming)確(que)了(le)兼職(zhi)委(wei)(wei)員(yuan)(yuan)與專(zhuan)職(zhi)委(wei)(wei)員(yuan)(yuan)適用相(xiang)同(tong)(tong)的任職(zhi)條件(jian)，履(lv)行相(xiang)同(tong)(tong)職(zhi)責(ze)，均由證監會聘任，同(tong)(tong)時明(ming)確(que)了(le)委(wei)(wei)員(yuan)(yuan)任期的規定（專(zhuan)職(zhi)委(wei)(wei)員(yuan)(yuan)任期每屆5年，兼職(zhi)委(wei)(wei)員(yuan)(yuan)每屆為2年）。
在(zai)主(zhu)任(ren)委員(yuan)(yuan)(yuan)的(de)履(lv)職(zhi)中，除應當指定行政處罰(fa)(fa)案(an)件的(de)審(shen)理(li)委員(yuan)(yuan)(yuan)、決(jue)定委員(yuan)(yuan)(yuan)的(de)回避事項、負(fu)(fu)責(ze)行政處罰(fa)(fa)委員(yuan)(yuan)(yuan)會(hui)的(de)其他重大(da)事項等職(zhi)責(ze)之外，新增“召(zhao)集(ji)會(hui)議，會(hui)同(tong)證監會(hui)首席(xi)律師研究重大(da)、疑難、復雜案(an)件”的(de)職(zhi)責(ze)，同(tong)時(shi)該條(tiao)還新增副主(zhu)任(ren)委員(yuan)(yuan)(yuan)職(zhi)責(ze)，即“副主(zhu)任(ren)委員(yuan)(yuan)(yuan)負(fu)(fu)責(ze)行政處罰(fa)(fa)委員(yuan)(yuan)(yuan)會(hui)的(de)日常管(guan)理(li)，決(jue)定案(an)件是否由調查部門補充(chong)調查或者退回”。
在(zai)委(wei)(wei)員(yuan)(yuan)的履職中，除“依法(fa)審理(li)(li)(li)案(an)件，就(jiu)案(an)件的事實(shi)、證據(ju)、處(chu)理(li)(li)(li)提出審理(li)(li)(li)意(yi)見(jian)；主持和(he)參加(jia)案(an)件合議(yi)、聽證、復核(he)；行政處(chu)罰委(wei)(wei)員(yuan)(yuan)會(hui)安排的其他工(gong)作”外，新增“參與(yu)案(an)件審理(li)(li)(li)規則、標準等的制定(ding)”職責，取消舊規中的“及時完(wan)成(cheng)案(an)件審理(li)(li)(li)、指導辦公室相關人員(yuan)(yuan)進行工(gong)作”等職責。
規范審理程序增巡回機制
郭華說，舊規(gui)規(gui)定(ding)了三(san)人主(zhu)審(shen)(shen)(shen)合議(yi)的(de)審(shen)(shen)(shen)理(li)程序，實踐中有(you)必(bi)要(yao)根據(ju)案件(jian)情況(kuang)適(shi)用差(cha)異化審(shen)(shen)(shen)理(li)程序。為此，《組(zu)織規(gui)則》規(gui)定(ding)：普通(tong)案件(jian)由(you)一名委(wei)員(yuan)主(zhu)審(shen)(shen)(shen)，兩名委(wei)員(yuan)合議(yi)，特殊情況(kuang)可以增(zeng)加(jia)(jia)合議(yi)委(wei)員(yuan)。“可以增(zeng)加(jia)(jia)合議(yi)委(wei)員(yuan)”為新(xin)增(zeng)內容，這說明(ming)在案件(jian)審(shen)(shen)(shen)理(li)中要(yao)靈活處理(li)。《組(zu)織規(gui)則》明(ming)確“違法(fa)事(shi)實清(qing)楚、法(fa)律依據(ju)明(ming)確的(de)案件(jian)，可以適(shi)用簡易程序，由(you)一名委(wei)員(yuan)獨任審(shen)(shen)(shen)理(li)”。同時(shi)新(xin)增(zeng)規(gui)定(ding)：在案件(jian)審(shen)(shen)(shen)理(li)過程中發現案件(jian)不宜適(shi)用簡易程序，或(huo)者當(dang)事(shi)人要(yao)求(qiu)聽(ting)證、陳述申辯的(de)，可以轉(zhuan)為普通(tong)程序。而且明(ming)確，重大、疑難(nan)、復雜(za)案件(jian)必(bi)要(yao)時(shi)由(you)行政處罰委(wei)員(yuan)會集體討論、研究。
簡易程序與普通程序之(zhi)間轉換，不(bu)僅體現靈活性，在正視當事人(ren)聽證申(shen)辯，依法(fa)保障當事人(ren)合法(fa)權益的同時，還具(ju)有(you)合理配置審理資源、提高(gao)執法(fa)效率之(zhi)功效。
“《組織規(gui)則》的(de)一大亮點是明確巡回審(shen)理工(gong)作(zuo)機制。”康家昕說，《組織規(gui)則》新增第四(si)條(tiao)“行政(zheng)處罰委員會建(jian)立巡回審(shen)理工(gong)作(zuo)機制，安排委員通過巡回審(shen)理的(de)方式開展工(gong)作(zuo)”，來源(yuan)于近年來證(zheng)監會處罰工(gong)作(zuo)的(de)實踐(jian)。
近年來(lai)，為強化行(xing)政(zheng)處(chu)罰與交(jiao)易所一(yi)線監(jian)管的(de)緊密銜接(jie)，證監(jian)會行(xing)政(zheng)處(chu)罰委員會探索建立了(le)巡回審理工作(zuo)機制(zhi)，這對于提(ti)升行(xing)政(zheng)處(chu)罰工作(zuo)效率(lv)、便利當(dang)事(shi)人行(xing)使(shi)申辯權(quan)發(fa)揮了(le)積極(ji)作(zuo)用，被實踐證明具有(you)顯著的(de)制(zhi)度優越性，為此(ci)，《組織規則(ze)》將這一(yi)行(xing)之(zhi)有(you)效的(de)做(zuo)法，通(tong)過(guo)規章確定下(xia)來(lai)。
阮萬錦說，證監(jian)會(hui)早(zao)在(zai)2002年就發布了(le)(le)《關于進一步完善中國證券監(jian)督管理(li)委員會(hui)行政處罰(fa)體(ti)制(zhi)的通知》，率先在(zai)各部委中實施“查審(shen)分離”制(zhi)度(du)(du)，即案件調查由稽查部門(men)負責(ze)，審(shen)理(li)由行政處罰(fa)委負責(ze)，大大提高了(le)(le)案件調查審(shen)理(li)效(xiao)率，實現(xian)了(le)(le)案件審(shen)理(li)的專門(men)化(hua)(hua)、專職化(hua)(hua)和專業化(hua)(hua)。近20年來，“查審(shen)分離”制(zhi)度(du)(du)早(zao)已(yi)深入人(ren)心，并在(zai)實踐中不斷深化(hua)(hua)。
此次(ci)發布的《組織規則(ze)》，進一步優(you)化(hua)了(le)“查審(shen)(shen)分(fen)離”體(ti)制。這(zhe)不(bu)僅(jin)體(ti)現在(zai)相關主體(ti)的職責確定上，在(zai)審(shen)(shen)理環(huan)節(jie)也進一步厘清(qing)了(le)各方責任，理順工作流(liu)程(cheng)，提(ti)高執法效能，真正實現了(le)審(shen)(shen)理程(cheng)序的科(ke)學(xue)化(hua)及法治化(hua)，充分(fen)保障案件審(shen)(shen)理公平公正公開。
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