cciia.org.cn 2021-5-6 13:31:35 法治日報——法制網
● 近年來，我國電子煙市場規模急劇擴張，但由于缺乏有效監管，電子煙在高速發展的同時也暴露出一系列問題，引發社會關注
● 工業和信息化部近日發布的《關于修改〈中華人民共和國煙草專賣法實施條例〉的決定（征求意見稿）》提出，將電子煙等新型煙草制品參照實施條例中關于卷煙的有關規定執行
● 將電子煙等新型煙草制品按照煙草標準進行法律監管，可以有效解決監管執法無法可依的問題，有利于明確電子煙的監管主體和監管標準，從而促進電子煙監管的法治化
□ 法治日報(bao)見習(xi)記者 張守(shou)坤
□ 法治日報全媒體記者 王陽
近年(nian)來，中(zhong)國(guo)電子煙市場(chang)規模(mo)(mo)急(ji)劇(ju)擴張(zhang)。艾媒咨詢數(shu)據(ju)顯(xian)示，2013年(nian)中(zhong)國(guo)電子煙市場(chang)規模(mo)(mo)為5.5億元(yuan)，2020年(nian)市場(chang)規模(mo)(mo)增(zeng)至83.8億元(yuan)，8年(nian)年(nian)均(jun)復合增(zeng)長(chang)率達到72.5%，2021年(nian)有望超過(guo)100億元(yuan)。
由(you)于缺乏有效監(jian)管，電(dian)子煙(yan)在高(gao)速發展的同時也暴露出一系(xi)列問題(ti)，引發社會關注。比(bi)如，電(dian)子煙(yan)并不(bu)像一些人(ren)認(ren)為的“健康無害”，電(dian)子煙(yan)在生產(chan)經(jing)營(ying)、廣告宣(xuan)傳等(deng)方(fang)面亂象叢生，吸食電(dian)子煙(yan)的人(ren)群呈現低齡化趨勢，等(deng)等(deng)。
近日，工業(ye)和信息化部公(gong)開征求對《關(guan)于修(xiu)改〈中華(hua)人民共(gong)和國煙(yan)草專賣法(fa)實施條(tiao)例〉的決定（征求意(yi)見(jian)稿）》（以下簡稱《征求意(yi)見(jian)稿》）的意(yi)見(jian)。《征求意(yi)見(jian)稿》提出(chu)，將電(dian)子煙(yan)等(deng)新型煙(yan)草制品(pin)參照實施條(tiao)例中關(guan)于卷煙(yan)的有關(guan)規定執行。
接受《法治日報(bao)》記(ji)者(zhe)采訪(fang)的(de)專家認為(wei)，短期來(lai)(lai)看，《征求(qiu)意(yi)見稿》會給電子(zi)煙(yan)行(xing)業帶來(lai)(lai)一定的(de)沖擊，但從(cong)長遠來(lai)(lai)看有利于保障消費者(zhe)合(he)法權益，引導整個電子(zi)煙(yan)行(xing)業健康發展(zhan)。
電子煙已侵入校園
吸食人群呈低齡化
最(zui)近，安(an)徽宿州某(mou)中(zhong)學高一(yi)年級學生(sheng)李明(ming)（化名）和幾個(ge)同學又(you)有了“新樂子”——吸食電子煙。
采訪中，李明告訴《法治日報(bao)》記(ji)者，他們之所以吸食電子煙(yan)(yan)(yan)，有(you)的是(shi)因(yin)為好奇(qi)，有(you)的是(shi)從(cong)初(chu)中就開始抽煙(yan)(yan)(yan)，聽說電子煙(yan)(yan)(yan)可(ke)以戒煙(yan)(yan)(yan)，不(bu)過抽了一段(duan)時間后感覺效(xiao)果(guo)并不(bu)明顯。從(cong)口感上來(lai)說，有(you)些人覺得(de)吸起來(lai)比較刺激喉嚨，有(you)些人覺得(de)和真正的香煙(yan)(yan)(yan)相比還差(cha)些，但都覺得(de)電子煙(yan)(yan)(yan)比普通煙(yan)(yan)(yan)草的危害小得(de)多。
抱有類似想法的(de)人不在少數(shu)，艾美咨詢數(shu)據顯示(shi)，超過一半的(de)用戶認為電子煙能緩(huan)解對尼古丁的(de)依賴。
那(nei)么，電(dian)(dian)子(zi)煙(yan)(yan)(yan)真(zhen)的(de)能夠(gou)幫助戒(jie)煙(yan)(yan)(yan)嗎？據(ju)了(le)解，電(dian)(dian)子(zi)煙(yan)(yan)(yan)與傳統卷煙(yan)(yan)(yan)不同，電(dian)(dian)子(zi)煙(yan)(yan)(yan)產品往往外形設計精美，沒(mei)有燃(ran)燒(shao)煙(yan)(yan)(yan)絲的(de)過(guo)程，通過(guo)可(ke)充電(dian)(dian)的(de)加熱(re)裝置將特制煙(yan)(yan)(yan)草或霧化煙(yan)(yan)(yan)油加入，產生含有尼(ni)古丁及其他化學物質的(de)煙(yan)(yan)(yan)霧，供(gong)使用(yong)者(zhe)吸入。商家(jia)常以(yi)“去(qu)焦(jiao)油，身(shen)體無負擔(dan)”“無一氧化碳”“無重(zhong)金(jin)屬”“替(ti)代真(zhen)煙(yan)(yan)(yan)”等營銷口(kou)號吸引消費者(zhe)，并設計了(le)原味、水果味、巧克力(li)味等多(duo)種口(kou)味。
世界(jie)衛生(sheng)(sheng)組(zu)織最新(xin)發(fa)布的(de)(de)《2019年全(quan)球(qiu)煙草流(liu)行報告》指出，“電子尼古丁傳(chuan)送系統”仍(reng)然(ran)會(hui)給吸(xi)煙者及其周圍(wei)的(de)(de)人(ren)帶(dai)來(lai)健康(kang)風(feng)險。電子煙所產生(sheng)(sheng)的(de)(de)煙霧并不是一些生(sheng)(sheng)產商所宣稱(cheng)的(de)(de)“水蒸氣(qi)”，它(ta)不僅有尼古丁，還有其他一些有害物質，對健康(kang)的(de)(de)長(chang)期影響尚不明確。而且，沒有充足的(de)(de)證據表明這類產品有助于人(ren)們戒掉傳(chuan)統香煙。
李明(ming)所在(zai)年級(ji)的教導(dao)主任(ren)張主任(ren)對《法治日(ri)報》記者說，從近(jin)兩年開始，有些學(xue)(xue)生(sheng)開始在(zai)學(xue)(xue)校吸(xi)(xi)食(shi)電(dian)子煙，尤其是(shi)初三和(he)高三年級(ji)的學(xue)(xue)生(sheng)人(ren)數最多，他(ta)曾撞見過(guo)(guo)好幾次學(xue)(xue)生(sheng)吸(xi)(xi)食(shi)電(dian)子煙的情況，還(huan)沒(mei)收過(guo)(guo)幾支。張主任(ren)說，雖(sui)然(ran)國家有規(gui)定線上和(he)線下都不(bu)能向未成年人(ren)出(chu)售電(dian)子煙，但一些學(xue)(xue)生(sheng)還(huan)是(shi)能通過(guo)(guo)代購等方(fang)式購買(mai)。同時(shi)，電(dian)子煙與(yu)卷煙相比更容易(yi)隱藏(zang)和(he)攜帶，因(yin)此(ci)學(xue)(xue)校在(zai)監管(guan)方(fang)面難(nan)度很(hen)大。
中(zhong)國疾(ji)控中(zhong)心(xin)發(fa)布的《中(zhong)國成(cheng)年(nian)人(ren)電子煙(yan)使用(yong)情(qing)況：2015-2016年(nian)及2018-2019年(nian)多(duo)次橫(heng)向調查結果》顯示，2015年(nian)至(zhi)2019年(nian)，中(zhong)國成(cheng)人(ren)電子煙(yan)使用(yong)率(lv)從1.3%升至(zhi)1.6%，男性用(yong)戶占比約(yue)97%。
同時，青少年對于(yu)(yu)電(dian)子(zi)(zi)煙(yan)(yan)(yan)接(jie)觸的比例(li)也在(zai)不斷(duan)提升(sheng)。中(zhong)(zhong)(zhong)國(guo)疾(ji)病預防控制中(zhong)(zhong)(zhong)心(xin)關于(yu)(yu)2019年中(zhong)(zhong)(zhong)學(xue)生煙(yan)(yan)(yan)草(cao)調查結果顯(xian)示，過去(qu)5年我(wo)國(guo)初中(zhong)(zhong)(zhong)學(xue)生聽說過電(dian)子(zi)(zi)煙(yan)(yan)(yan)和(he)正在(zai)使用電(dian)子(zi)(zi)煙(yan)(yan)(yan)的比例(li)顯(xian)著上(shang)升(sheng)。2019年初中(zhong)(zhong)(zhong)學(xue)生聽說過電(dian)子(zi)(zi)煙(yan)(yan)(yan)的比例(li)為69.9%，電(dian)子(zi)(zi)煙(yan)(yan)(yan)使用率為2.7%，與2014年相(xiang)比分別(bie)上(shang)升(sheng)了(le)24.9個百分點和(he)1.5個百分點。
來自(zi)宿州市某中(zhong)學(xue)(xue)的(de)薛老(lao)師告訴《法(fa)治日(ri)報》記者，據她了解和(he)觀察，雖(sui)然目前(qian)吸食電子(zi)(zi)煙(yan)的(de)學(xue)(xue)生(sheng)(sheng)人(ren)數(shu)并(bing)不(bu)多，基本上每(mei)個班都會有一兩個，而且還有女(nv)生(sheng)(sheng)加入(ru)。除(chu)此之外，江蘇、天津、北京(jing)等多地學(xue)(xue)校老(lao)師也(ye)向《法(fa)治日(ri)報》記者反映，中(zhong)學(xue)(xue)校園中(zhong)存在(zai)學(xue)(xue)生(sheng)(sheng)吸食電子(zi)(zi)煙(yan)的(de)情形，還有些學(xue)(xue)生(sheng)(sheng)或社(she)會人(ren)士通過(guo)朋(peng)友圈等渠道，向學(xue)(xue)生(sheng)(sheng)銷(xiao)售電子(zi)(zi)煙(yan)產品。
華東(dong)政法(fa)(fa)大學教授、博士生(sheng)導師任(ren)超認為(wei)，根據《關(guan)(guan)于禁止向(xiang)(xiang)未(wei)成(cheng)(cheng)年人(ren)出售電(dian)子煙(yan)的(de)(de)(de)通(tong)(tong)告》《關(guan)(guan)于進一步保(bao)護未(wei)成(cheng)(cheng)年人(ren)免受電(dian)子煙(yan)侵害的(de)(de)(de)通(tong)(tong)告》等相(xiang)關(guan)(guan)通(tong)(tong)告，以及未(wei)成(cheng)(cheng)年人(ren)保(bao)護法(fa)(fa)等相(xiang)關(guan)(guan)規(gui)定，商家向(xiang)(xiang)未(wei)成(cheng)(cheng)年人(ren)出售電(dian)子煙(yan)屬于違(wei)法(fa)(fa)行(xing)為(wei)；在(zai)(zai)網(wang)上、朋友(you)圈售賣電(dian)子煙(yan)會(hui)對未(wei)成(cheng)(cheng)年人(ren)的(de)(de)(de)身(shen)心健(jian)康產生(sheng)不利影響(xiang)，且相(xiang)關(guan)(guan)通(tong)(tong)知已(yi)經(jing)明確禁止了(le)電(dian)子煙(yan)線上銷售業(ye)務，在(zai)(zai)網(wang)上、朋友(you)圈銷售電(dian)子煙(yan)的(de)(de)(de)行(xing)為(wei)也屬于違(wei)法(fa)(fa)行(xing)為(wei)。
市場規模急劇擴張
監管方面存在空白
2018年(nian)(nian)(nian)(nian)以來(lai)(lai)，我國(guo)電(dian)子煙行業快速(su)(su)增(zeng)長(chang)。企查(cha)(cha)查(cha)(cha)數據顯示，2011年(nian)(nian)(nian)(nian)到2018年(nian)(nian)(nian)(nian)，電(dian)子煙相關企業的(de)注(zhu)冊(ce)(ce)量增(zeng)速(su)(su)都較為緩慢(man)，2019年(nian)(nian)(nian)(nian)增(zeng)速(su)(su)開始加快，當年(nian)(nian)(nian)(nian)共注(zhu)冊(ce)(ce)4650家，同(tong)比增(zeng)長(chang)100%。2020年(nian)(nian)(nian)(nian)行業迎來(lai)(lai)前(qian)所未有的(de)暴發，全年(nian)(nian)(nian)(nian)共注(zhu)冊(ce)(ce)相關企業1.79萬(wan)家，同(tong)比增(zeng)長(chang)284.6%。2021年(nian)(nian)(nian)(nian)依然延續強(qiang)勁增(zeng)長(chang)趨勢。
由于(yu)普遍具有煙(yan)(yan)油、煙(yan)(yan)具分開的特點(dian)，各(ge)方對于(yu)電子(zi)煙(yan)(yan)該按什么(me)產品(pin)來(lai)監管(guan)一直(zhi)存在爭議(yi)。
國(guo)(guo)家煙(yan)(yan)(yan)草(cao)(cao)專賣(mai)(mai)局積(ji)極(ji)主張將(jiang)其納入煙(yan)(yan)(yan)草(cao)(cao)管理體制。在(zai)我國(guo)(guo)，煙(yan)(yan)(yan)草(cao)(cao)實行(xing)國(guo)(guo)家專賣(mai)(mai)制度(du)，國(guo)(guo)家煙(yan)(yan)(yan)草(cao)(cao)專賣(mai)(mai)局與中(zhong)國(guo)(guo)煙(yan)(yan)(yan)草(cao)(cao)總(zong)公(gong)司合署(shu)辦公(gong)，對全行(xing)業“人、財(cai)、物(wu)、產、供(gong)、銷、內、外、貿(mao)”集中(zhong)統(tong)一管理。2020年7月，煙(yan)(yan)(yan)草(cao)(cao)專賣(mai)(mai)局正式開啟(qi)了(le)電子(zi)煙(yan)(yan)(yan)市(shi)場專項檢(jian)查行(xing)動，隨后在(zai)兩(liang)個月內約談了(le)電子(zi)煙(yan)(yan)(yan)及互聯網企業136家。但就目前現狀來看，取得的成效并(bing)不明顯。
有專家認為，由于(yu)無法(fa)判斷電子煙究(jiu)竟是(shi)屬于(yu)普通(tong)商品、煙草制品還是(shi)藥(yao)品，從而(er)導致市(shi)場出現監管空白，引發一系列亂象。
江蘇省法(fa)學會(hui)經濟法(fa)研究學會(hui)理(li)事(shi)、江蘇大學法(fa)學院副教授(shou)杜(du)樂其(qi)告訴《法(fa)治日報》記者，長期以來，電子(zi)煙(yan)被當作一般消費品予(yu)以監管，由此使得電子(zi)煙(yan)生產銷售過程中存在的違法(fa)或超(chao)量添加有害物(wu)質、經營方式和銷售對象泛化等問(wen)題(ti)，無(wu)法(fa)依照煙(yan)草專賣相關法(fa)律、法(fa)規(gui)予(yu)以嚴格監管。
任超說，在銷售、宣傳方(fang)面，電子煙(yan)(yan)市場存在大(da)量虛假宣傳、假冒商標、專利侵權等現象。不少電子煙(yan)(yan)企業利用(yong)網絡平(ping)臺及大(da)規模布局線(xian)下實體店(dian)和(he)自(zi)動售賣機，違法發布廣告，打著電子煙(yan)(yan)比傳統卷煙(yan)(yan)對健(jian)康危害小、能輔助(zhu)戒(jie)煙(yan)(yan)等招牌，誘導嗜煙(yan)(yan)者甚至青少年群(qun)體消(xiao)費電子煙(yan)(yan)。
值(zhi)得(de)注意的(de)是，根據2019年國家(jia)煙(yan)(yan)(yan)草專賣局(ju)、國家(jia)市場監(jian)督(du)管(guan)理總局(ju)發布(bu)的(de)《關(guan)于進一步保護未成年人(ren)免受電(dian)(dian)子(zi)煙(yan)(yan)(yan)侵害(hai)的(de)通告》，電(dian)(dian)子(zi)煙(yan)(yan)(yan)線上(shang)銷售(shou)已被嚴厲禁止。但《法治(zhi)日報》記者發現，雖(sui)然在一些電(dian)(dian)商平(ping)臺(tai)上(shang)直接搜(sou)索“電(dian)(dian)子(zi)煙(yan)(yan)(yan)”已不予顯示，但以“霧化彈”“電(dian)(dian)子(zi)化霧器(qi)”等關(guan)鍵詞(ci)進行(xing)搜(sou)索，還是能夠在網上(shang)買到電(dian)(dian)子(zi)煙(yan)(yan)(yan)產品。在貼(tie)吧(ba)、朋友圈等社交(jiao)媒體上(shang)，依然有人(ren)在售(shou)賣電(dian)(dian)子(zi)煙(yan)(yan)(yan)。
“在國(guo)家財政稅收(shou)方面，因缺乏有(you)效監管和(he)相關征稅規(gui)定，電(dian)子(zi)(zi)煙(yan)行業的無(wu)序(xu)發展造成國(guo)家財稅收(shou)入大(da)量損(sun)失。與傳統卷煙(yan)相比(bi)，電(dian)子(zi)(zi)煙(yan)無(wu)須繳納消(xiao)費稅。據了解，目前(qian)電(dian)子(zi)(zi)煙(yan)企業稅收(shou)負擔率僅為13%左(zuo)右，相比(bi)67%左(zuo)右的卷煙(yan)綜合稅費負擔率差(cha)距甚大(da)。”任超說。
納入煙草監管體系
引導行業健康發展
常年(nian)游走于監管“灰色地帶(dai)”的電子煙(yan)，于今年(nian)迎來(lai)了監管“利(li)劍”。
3月22日，為進一(yi)步加強對(dui)電子(zi)煙(yan)(yan)等新型煙(yan)(yan)草(cao)的監(jian)管，工業(ye)和信息化部、國家(jia)煙(yan)(yan)草(cao)專賣局共同起(qi)草(cao)的《征(zheng)求意見稿》面向社(she)會公(gong)開征(zheng)求意見。其中提出，在原有條例附則中增加一(yi)條：“電子(zi)煙(yan)(yan)等新型煙(yan)(yan)草(cao)制(zhi)品參照本條例中關于卷煙(yan)(yan)的有關規定執行。”
在任超看來，這(zhe)意味著電子(zi)(zi)(zi)煙(yan)將在一定程度上具(ju)備了作為“煙(yan)草專賣品(pin)”進行監(jian)管(guan)的(de)(de)法律基礎。電子(zi)(zi)(zi)煙(yan)等新型煙(yan)草制品(pin)與傳統卷煙(yan)在核心成分、產(chan)品(pin)功(gong)能、消費方(fang)(fang)式等方(fang)(fang)面具(ju)有同(tong)質性，工信部此次的(de)(de)征求意見稿釋放出強(qiang)化(hua)電子(zi)(zi)(zi)煙(yan)監(jian)管(guan)的(de)(de)強(qiang)烈(lie)信號，可(ke)能意味著未(wei)來電子(zi)(zi)(zi)煙(yan)的(de)(de)監(jian)管(guan)將納入煙(yan)草專賣品(pin)監(jian)管(guan)體系。
“將電子(zi)煙(yan)(yan)等新型煙(yan)(yan)草制品(pin)按照煙(yan)(yan)草標(biao)準進行法(fa)(fa)律(lv)監(jian)(jian)(jian)管(guan)，有效解決了(le)監(jian)(jian)(jian)管(guan)執法(fa)(fa)無法(fa)(fa)可依(yi)的問題，有利于明(ming)確電子(zi)煙(yan)(yan)的監(jian)(jian)(jian)管(guan)主體和監(jian)(jian)(jian)管(guan)標(biao)準，提高對電子(zi)煙(yan)(yan)領域的監(jian)(jian)(jian)管(guan)意識(shi)，從而(er)促進電子(zi)煙(yan)(yan)監(jian)(jian)(jian)管(guan)的法(fa)(fa)治化。”任超(chao)說(shuo)。
據了解，《征求意見稿》公布次日，3家相(xiang)關的上(shang)市公司市值合計(ji)縮水2000億元(yuan)。顯而易見的是(shi)，在未來還將(jiang)有一大批小型電子煙品牌會(hui)因此被淘汰。中商產(chan)業研(yan)究(jiu)院分析認為，過往那種低門檻、自由(you)經營的時代或(huo)許會(hui)徹(che)底結(jie)束，電子煙產(chan)業將(jiang)進(jin)入許可經營時代。
杜樂其認為(wei)，雖(sui)然(ran)嚴(yan)格(ge)監管在短(duan)期內(nei)會增加(jia)電(dian)(dian)子(zi)(zi)煙(yan)生產和經(jing)營(ying)成本，壓縮利潤空間，但從(cong)長遠來看，將(jiang)電(dian)(dian)子(zi)(zi)煙(yan)納入煙(yan)草制品范(fan)圍，一方(fang)面可為(wei)電(dian)(dian)子(zi)(zi)煙(yan)生產、批發和銷售(shou)等各環節提供(gong)法(fa)(fa)律依據，另一方(fang)面能(neng)對(dui)電(dian)(dian)子(zi)(zi)煙(yan)產業的整體(ti)合規健(jian)康發展(zhan)提供(gong)法(fa)(fa)律指引。實現(xian)電(dian)(dian)子(zi)(zi)煙(yan)監管法(fa)(fa)治化，有助于實現(xian)電(dian)(dian)子(zi)(zi)煙(yan)行業經(jing)營(ying)者(zhe)與消費者(zhe)之(zhi)間利益(yi)平衡。
杜(du)樂其建議，在后續(xu)監(jian)管(guan)(guan)(guan)方(fang)面，應(ying)盡快出臺電子(zi)煙國(guo)家(jia)標(biao)準(zhun)，明(ming)確生產電子(zi)煙強(qiang)制(zhi)性(xing)質(zhi)量(liang)標(biao)準(zhun)，為提(ti)(ti)高電子(zi)煙監(jian)管(guan)(guan)(guan)效(xiao)能提(ti)(ti)供標(biao)準(zhun)和(he)尺(chi)度。電子(zi)煙等新(xin)型煙草制(zhi)品與傳統卷(juan)煙在核心(xin)成分、產品功能、消費方(fang)式等方(fang)面具有同(tong)質(zhi)性(xing)，應(ying)參照卷(juan)煙類別實施監(jian)管(guan)(guan)(guan)。在監(jian)管(guan)(guan)(guan)主(zhu)體方(fang)面，應(ying)繼續(xu)強(qiang)化煙草專賣行(xing)政(zheng)主(zhu)管(guan)(guan)(guan)部(bu)門、市場監(jian)管(guan)(guan)(guan)部(bu)門的專業監(jian)管(guan)(guan)(guan)，同(tong)時(shi)還應(ying)建立包括互聯網平臺經營者、社會公眾共同(tong)參與的多(duo)元監(jian)管(guan)(guan)(guan)機制(zhi)。
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