cciia.org.cn 2021-6-18 11:08:43 法治日報——法制網
□ 法治日報全媒體記者 周芬棉
為防范化解重大風險，保障關鍵業務和服務不中斷，實現有序恢復和處置，保護金融消費者合法權益和社會公共利益，維護金融穩定，銀保監會于近日發布《銀行保險機構恢復和處置計劃實施暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）。
《辦法》共五章三十條，包括總則、恢復計劃、處置計劃、監督管理和附則，對我國規模以上銀行保險機構的恢復與處置進行了系統規范。
補齊監管制度短板
中國政法大學金融法研究中心主任、中國銀行法學研究會副會長劉少軍在接受《法治日報》記者采訪時說，對于銀行和保險機構采取特殊的恢復與處置計劃，是長期以來世界各國相關法規一直采取的措施，從這些法規的發展過程來看，不應該簡單認為這是現在才有的規定。
劉少軍認為，這方面問題引起世界性較大關注，應該是從2008年美國金融危機開始的，根據危機應對中的經驗教訓，歐美各主要國家及巴塞爾銀行監管委員會等都制定了相應規則。我國前期根據實施巴塞爾委員會規則的需要，對于系統重要性金融機構也制定了相應的規則，但并沒有針對全國所有規模以上銀行保險業金融機構制定全面性規范，這次頒布《辦法》是前期工作的繼續，是對我國規模以上銀行保險業機構進行全面規范的措施。
按照銀保監會有關負責人的說法，這也是一種“補齊監管制度短板”之舉。劉少軍說，《辦法》選擇此時出臺，既是對前期工作經驗的總結，也同目前的金融形勢有一定聯系。近年來特別是新冠疫情發生以來，世界各主要國家采取了大規模的經濟刺激措施，這些措施進一步加劇了發生金融系統性風險的可能性。同時，我國銀行保險業自身的情況和恢復與處置規范的不完整、不系統，也是《辦法》出臺的背景因素之一。
據中國銀行法學研究會秘書長潘修平介紹，目前，美國、歐盟、英國、澳大利亞、瑞士、新加坡等主要經濟體均制定了金融機構恢復和處置計劃的監管指引。我國金融機構一直較為穩健，2008年金融危機沒有造成沖擊，但近年來發生了包商銀行破產案等，促使中國銀保監會將此項工作提上日程，加速了此項工作的開展。
據了解，2011年以來，金融監管部門已指導中國銀行、工商銀行、農業銀行、建設銀行和平安集團制定更新了恢復和處置計劃，并先后對信托公司、民營銀行提出了全面制定恢復和處置計劃的監管要求。
針對規模以上機構
對外經貿大學法學院教授伏平稱，中小型銀行或金融機構不適用《辦法》規定的恢復與處置程序，《辦法》主要針對規模以上銀行保險機構。
恢復計劃，是指銀行保險機構預先制定，并經銀保監會及其派出機構認可的應對方案，在重大風險情形發生時，該方案主要通過自身與股東救助等市場化渠道解決資本和流動性短缺的問題，恢復持續經營能力。
處置計劃，是指銀行保險機構預先建議，并經銀保監會及其派出機構審定的應對方案，在恢復計劃無法有效化解銀行保險機構重大風險，或者可能出現引發區域性與系統性風險情形時，通過實施該方案實現有序處置，維護金融穩定。
《辦法》明確：“恢復和處置計劃是銀行保險機構與銀保監會及其派出機構在危機情景中的行動指引，但不排除在危機情景下實施其他恢復和處置措施。”
潘修平說，《辦法》對于何種規模的銀行保險機構適用恢復與處置計劃規定了具體指標。即表內外資產達到3000億元人民幣及以上的存款類金融機構以及金融資產管理公司、金融租賃公司；表內總資產達到2000億元人民幣及以上的保險（控股）集團和保險公司，均應當制定恢復和處置計劃。
大成律師事務所高級合伙人陳勝認為，從歷次金融危機爆發來看，一開始引發金融危機的未必是商業銀行。相比銀行業務所受規制，信托產品可以規避較為嚴格的管制和限制，因此極易產生問題。但值得關注的是，《辦法》的管理對象不止針對商業銀行，對于與銀行業務相關聯的金融機構，如保險（控股）集團和保險公司、農村信用合作社、金融資產管理公司、金融租賃公司等，也被納入《辦法》監管范圍。同時監管機構可指定金融機構制定計劃作為兜底條款，擴大監管覆蓋面，以防止發生市場連鎖反應。
“監管部門可以基于業務特性、風險狀況、外溢影響等因素，指定需要制定恢復和處置計劃的機構。”陳勝說。
伏平認為，中小型金融機構與大型機構在出現財務危機的后果不同，處理方式也不同。對于前者，通常適用一般性的行政處置程序，由專門的處置機構來解決存款人保護、保障金融服務持續提供等方面的問題，之后可能再進行清算。而大型金融機構的處置，應當優先適用《辦法》中規定的恢復與處置程序，未達到效果時再適用一般性的行政處置程序。如果大型金融機構的失敗可能引發系統性風險，還可以動用公共資源進行救助。
自救為本分工合作
陳勝說，《辦法》明確了依法有序、自救為本、審慎有效、分工合作四項原則，強調有序恢復和處置，保障社會公眾利益，維護金融穩定。在實際工作中，四項原則是相互融合、不可分割的。
在劉少軍看來，金融機構一旦出現問題，通常應首先啟動恢復計劃，按照事先安排承擔相應的恢復責任，既包括大股東、實際控制人和機構內部的責任，也可以包括監管機構和中央銀行的責任，但通常以金融機構自身的責任為主。恢復計劃中各責任人的責任啟動標準是由恢復計劃具體約定的，一旦達到啟動標準，各責任人就應該按照計劃約定承擔各自的恢復責任。
如果經過恢復計劃的執行仍然不能使其恢復正常經營，達到啟動處置計劃的標準時則應啟動處置計劃，通常處置計劃應是金融機構與監管機構、中央銀行、存款保險基金管理機構等相關機構的共同計劃，應在遵守商業銀行法、保險法、公司法、企業破產法等法律及《存款保險條例》等相關法律規定的前提下，按照啟動標準分別承擔相應的處置責任。
對于客戶而言，他們得到的保障只能優于法規的規定，不得通過約定排除各自的責任。
同時，一旦已經達到法定的接管、破產、存款保險賠償等法定標準，也必須依法按照相關程序進行處置。因此，在債權債務承擔、機構收購合并、中央銀行救助等方面的處置計劃，應該是在沒有達到法定標準之前就按照約定由相應主體承擔相關的處置責任，具體如何承擔責任應該在法定責任基礎上，在處置計劃中作出進一步的約定。
日期：2021-6-18 11:08:43 | 關閉 |
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