cciia.org.cn 2022-9-19 8:21:18 法治日報
文化和旅游部印發通知嚴查私設“景點”問題
專家建議：把符合條件的網紅打卡地依法“轉正”
近(jin)年來，一(yi)些地方未經(jing)相關部門(men)許可私(si)設“景(jing)點”，違規(gui)為游(you)(you)客提供游(you)(you)覽服務、違規(gui)開展旅游(you)(you)經(jing)營(ying)活(huo)動，人民群眾反映強烈。
文化和旅游部近日印發通知，要求各(ge)地今(jin)年9月至11月開展私設“景點”問題專項整(zheng)治工作。
私設“景點(dian)”為何存(cun)在？如何從(cong)根(gen)源上依法整治私設“景點(dian)”？圍繞這些問題，《法治日報》記者近日采訪了(le)中國社科院法學研(yan)究所研(yan)究員支振鋒(feng)，北京市律師協會文旅(lv)專業委員會副主(zhu)任、北京德和衡(heng)律師事務所高級合伙人馬麗紅。
對話
記者：您認為文化和旅游部開展私設“景點”問題專項整治工作的原因是什么？
支振(zhen)鋒(feng)：根據(ju)旅(lv)游(you)(you)法(fa)規(gui)(gui)定(ding)，旅(lv)游(you)(you)發展規(gui)(gui)劃應(ying)當包括旅(lv)游(you)(you)業(ye)發展的總體要(yao)求(qiu)和(he)(he)發展目(mu)標(biao)，旅(lv)游(you)(you)資源(yuan)保護(hu)和(he)(he)利(li)用的要(yao)求(qiu)和(he)(he)措施(shi)。私設“景(jing)點”沒有考慮土(tu)地利(li)用規(gui)(gui)劃、城鄉規(gui)(gui)劃和(he)(he)生(sheng)態(tai)環境保護(hu)規(gui)(gui)劃，不一(yi)定(ding)符合資源(yuan)、生(sheng)態(tai)保護(hu)和(he)(he)文(wen)物(wu)安(an)全(quan)等要(yao)求(qiu)，特別是建(jian)設旅(lv)游(you)(you)設施(shi)、接待眾多游(you)(you)客、提供旅(lv)游(you)(you)服務，甚至可能會破壞資源(yuan)、生(sheng)態(tai)保護(hu)和(he)(he)文(wen)物(wu)安(an)全(quan)，違反(fan)旅(lv)游(you)(you)法(fa)、環境保護(hu)法(fa)等法(fa)律法(fa)規(gui)(gui)。
同(tong)時，正(zheng)規景(jing)區(qu)開放應當(dang)有(you)必(bi)要(yao)(yao)的(de)(de)(de)旅(lv)游(you)(you)(you)配套服務和輔助設(she)(she)施(shi)(shi)、有(you)必(bi)要(yao)(yao)的(de)(de)(de)安(an)全(quan)設(she)(she)施(shi)(shi)及制度、有(you)必(bi)要(yao)(yao)的(de)(de)(de)環境保護設(she)(she)施(shi)(shi)和生(sheng)態保護措施(shi)(shi)等，然后才能(neng)經價(jia)格部(bu)門審批后進(jin)行收費，這是一(yi)種規范(fan)的(de)(de)(de)旅(lv)游(you)(you)(you)市(shi)(shi)場秩序(xu)。而(er)私設(she)(she)“景(jing)點”可能(neng)并不(bu)具備(bei)正(zheng)規景(jing)區(qu)的(de)(de)(de)這些條件，或(huo)因(yin)為(wei)提供的(de)(de)(de)旅(lv)游(you)(you)(you)服務不(bu)規范(fan)引發(fa)糾紛，或(huo)因(yin)為(wei)旅(lv)游(you)(you)(you)安(an)全(quan)設(she)(she)施(shi)(shi)有(you)瑕疵造成游(you)(you)(you)客發(fa)生(sheng)人身傷害事件，破壞了我(wo)國旅(lv)游(you)(you)(you)市(shi)(shi)場秩序(xu)。
文(wen)化和旅(lv)游部因此(ci)印發私(si)設“景點”問題專項整治工作方案，以進一(yi)步(bu)規(gui)范旅(lv)游市場秩序、保護生態環境、維護游客權益。
記者：當下私設“景點”現象為何泛濫？
馬麗(li)紅：一是(shi)市場(chang)逐利行為。我(wo)國旅(lv)(lv)游資(zi)源豐富，人(ren)口(kou)眾多，隨著人(ren)民生(sheng)活水(shui)平不(bu)斷提(ti)高，旅(lv)(lv)游業蓬(peng)勃(bo)發展，因(yin)此(ci)一些人(ren)通(tong)過私設“景(jing)點(dian)”以期掙快錢牟取利益。二是(shi)現(xian)有(you)景(jing)點(dian)數量(liang)不(bu)足(zu)，旺(wang)季(ji)時人(ren)滿為患，門(men)票價(jia)格高，景(jing)點(dian)及(ji)周邊食宿(su)價(jia)格也(ye)會飆升，不(bu)僅(jin)降低了旅(lv)(lv)游舒適度，也(ye)提(ti)升了消費(fei)(fei)者的(de)旅(lv)(lv)游成本。三是(shi)現(xian)有(you)景(jing)點(dian)未能滿足(zu)消費(fei)(fei)升級的(de)需要，各景(jing)點(dian)同質化嚴重，旅(lv)(lv)游項目(mu)缺乏創新，旅(lv)(lv)游體驗(yan)差，對資(zi)深游客(ke)吸引力不(bu)足(zu)。
支振鋒：私設“景(jing)點”的存(cun)在，與現有(you)(you)景(jing)區數量過少(shao)、景(jing)區價格(ge)過高、景(jing)區服務難以(yi)滿足旅游(you)(you)需要有(you)(you)關。特別是近(jin)年來隨(sui)著人們生活水(shui)平的提高，人民群眾越(yue)來越(yue)追求多元(yuan)化、個(ge)性化的旅游(you)(you)體驗，比如自由行看路上的風(feng)景(jing)、夜晚在野外搭帳篷看星(xing)星(xing)，但現有(you)(you)的景(jing)區服務難以(yi)滿足這(zhe)種(zhong)旅游(you)(you)需求。
旅(lv)游主管部門和(he)有關部門對(dui)旅(lv)游市(shi)場監督(du)管理不足，沒有對(dui)這些(xie)私設“景點”進行及時有效(xiao)的查(cha)處。
另外，根據(ju)旅(lv)(lv)(lv)游(you)(you)法(fa)規定，我國(guo)的旅(lv)(lv)(lv)游(you)(you)業(ye)(ye)被界定為旅(lv)(lv)(lv)游(you)(you)事(shi)業(ye)(ye)，旅(lv)(lv)(lv)游(you)(you)業(ye)(ye)發展應當遵循社會效(xiao)益(yi)、經濟效(xiao)益(yi)和生態(tai)效(xiao)益(yi)相統(tong)一的原(yuan)則。國(guo)家鼓勵(li)各類市場(chang)主體在有效(xiao)保(bao)護旅(lv)(lv)(lv)游(you)(you)資源(yuan)的前提下，依法(fa)合理(li)利用(yong)旅(lv)(lv)(lv)游(you)(you)資源(yuan)。利用(yong)公(gong)共資源(yuan)建設(she)的游(you)(you)覽場(chang)所應當體現公(gong)益(yi)性(xing)質。但(dan)在旅(lv)(lv)(lv)游(you)(you)實(shi)踐中，旅(lv)(lv)(lv)游(you)(you)業(ye)(ye)更多表現為一個旅(lv)(lv)(lv)游(you)(you)產業(ye)(ye)，偏離了(le)旅(lv)(lv)(lv)游(you)(you)業(ye)(ye)原(yuan)本的“事(shi)業(ye)(ye)”屬(shu)性(xing)，其公(gong)共性(xing)和公(gong)益(yi)性(xing)大受限(xian)制。由此導致(zhi)的結(jie)果是，旅(lv)(lv)(lv)游(you)(you)事(shi)業(ye)(ye)產業(ye)(ye)化，個別地方(fang)把(ba)原(yuan)本應該公(gong)益(yi)性(xing)開放(fang)的大好(hao)河山圈成(cheng)旅(lv)(lv)(lv)游(you)(you)景(jing)區(qu)，景(jing)區(qu)價格(ge)過高、景(jing)區(qu)服(fu)務還不好(hao)，客(ke)觀上催(cui)生了(le)私設(she)“景(jing)點”現象。
記者：私設“景點”的走紅，也與網絡社交媒體的推廣有關，該怎樣看待在線旅游平臺的宣傳推介？
馬麗紅：互聯網時(shi)代(dai)，通過網絡進行廣(guang)(guang)告推介宣傳已經成為常(chang)態，一些游客通過網絡的(de)(de)便捷性(xing)、即時(shi)性(xing)、多樣性(xing)獲取各種信息，而這些廣(guang)(guang)告信息也會間接影響游客的(de)(de)行為選擇(ze)。平臺雖然(ran)不是廣(guang)(guang)告信息的(de)(de)發(fa)布者，但是也應對所發(fa)布的(de)(de)廣(guang)(guang)告信息盡(jin)到“審慎的(de)(de)審查義務(wu)(wu)(wu)”，這種審查義務(wu)(wu)(wu)介于完全的(de)(de)形式審查和實質審查之(zhi)間，屬于高(gao)度的(de)(de)注意義務(wu)(wu)(wu)，即要求(qiu)平臺按照(zhao)專業人而非普通人的(de)(de)標準審查廣(guang)(guang)告。
簡單而言(yan)，平(ping)臺的審查義務主要(yao)包括(kuo)：對相(xiang)關信息(xi)(xi)(xi)進(jin)行查驗，比(bi)如(ru)信息(xi)(xi)(xi)發布人的身份證明(ming)文件、有效聯系(xi)方式等；對廣告(gao)信息(xi)(xi)(xi)內容(rong)(rong)進(jin)行合(he)規(gui)審查，如(ru)所發布信息(xi)(xi)(xi)是否有違(wei)反(fan)法律、行政法規(gui)、違(wei)背(bei)公序良俗、侵犯他人知(zhi)識產(chan)權等內容(rong)(rong)；對于被投訴、舉(ju)報的不實信息(xi)(xi)(xi)，平(ping)臺應(ying)當及時調(diao)查核(he)實，必要(yao)時應(ying)予以刪除。
記者：如何從根源上治理私設“景點”問題？
支振鋒：要把(ba)旅游(you)當成真正的事(shi)業(ye)(ye)(ye)，而不(bu)能(neng)僅僅窄(zhai)化為旅游(you)產業(ye)(ye)(ye)。一些地(di)方不(bu)能(neng)動不(bu)動就把(ba)大好河山(shan)圈起來開發建設成景區收(shou)費，這不(bu)應(ying)該是旅游(you)事(shi)業(ye)(ye)(ye)發展的全部，旅游(you)事(shi)業(ye)(ye)(ye)的公共屬性和公益屬性應(ying)該得到(dao)體現。
從不斷(duan)滿(man)足(zu)(zu)人民群(qun)眾對美(mei)好生活的(de)需(xu)(xu)要(yao)出發，不斷(duan)完善(shan)旅游(you)基礎(chu)設施(shi)和(he)(he)公共(gong)服務(wu)，吸(xi)引各(ge)地游(you)客飽覽祖國大(da)好河山，體驗不同地方(fang)的(de)文化風俗，增(zeng)長閱歷、增(zeng)長見識，同樣需(xu)(xu)要(yao)強調(diao)旅游(you)的(de)公共(gong)屬(shu)性(xing)和(he)(he)公益屬(shu)性(xing)，而不是必須消費旅游(you)產品和(he)(he)服務(wu)。因此，各(ge)地需(xu)(xu)要(yao)提供更多(duo)(duo)的(de)旅游(you)服務(wu)和(he)(he)游(you)覽設施(shi)，吸(xi)引更多(duo)(duo)的(de)游(you)客參觀游(you)覽，滿(man)足(zu)(zu)旅游(you)多(duo)(duo)元化、個性(xing)化需(xu)(xu)求。
開(kai)展私(si)設(she)(she)“景點”問題(ti)專項整(zheng)治工作(zuo)非常有必(bi)要(yao)，但(dan)是專項整(zheng)治工作(zuo)不(bu)能“一刀(dao)切”，更不(bu)能對私(si)設(she)(she)“景點”一關了之，而應該(gai)分類施策。對于(yu)一些設(she)(she)施和(he)服務完(wan)善的(de)私(si)設(she)(she)“景點”（包括網紅打卡地），比如(ru)滿足生(sheng)態保護和(he)安全設(she)(she)施條件、進行規(gui)劃和(he)環境(jing)評估的(de)，通過法定(ding)程(cheng)序開(kai)發(fa)建設(she)(she)成為正規(gui)景區。對于(yu)一些不(bu)符合正規(gui)景區要(yao)求(qiu)的(de)私(si)設(she)(she)“景點”，比如(ru)不(bu)能滿足基本安全需要(yao)的(de)、破壞生(sheng)態的(de)，依(yi)法嚴厲取締，依(yi)法追責相關責任人。
地(di)(di)方政府應(ying)該(gai)在(zai)旅(lv)游事(shi)業(ye)發展(zhan)上算好“大小賬(zhang)”。圈地(di)(di)建(jian)景(jing)區買票能夠拉動(dong)經(jing)濟，但這(zhe)其實是(shi)“小賬(zhang)”。在(zai)發展(zhan)旅(lv)游產(chan)業(ye)的(de)同時，更(geng)(geng)應(ying)該(gai)通過(guo)良(liang)好的(de)基礎設施、高水平的(de)公共(gong)服(fu)務，吸引全國甚至全世界(jie)更(geng)(geng)多的(de)游客到訪(fang)。把旅(lv)游當作公共(gong)事(shi)業(ye)、公共(gong)服(fu)務來抓(zhua)，對于拉動(dong)本地(di)(di)經(jing)濟、促進社會文(wen)化多元、滿足人民群眾精神文(wen)明需要(yao)，作用可能更(geng)(geng)大。而且(qie)，這(zhe)樣的(de)地(di)(di)方，對人才(cai)的(de)吸引力也會增強(qiang)，更(geng)(geng)有利(li)于招才(cai)引智(zhi)，為地(di)(di)方發展(zhan)提供更(geng)(geng)豐富的(de)“第一資源(yuan)”，這(zhe)才(cai)是(shi)“大賬(zhang)”。
馬麗紅：根(gen)據文(wen)化(hua)和旅游部(bu)發(fa)布的《私設“景(jing)點”問(wen)題專項(xiang)整治(zhi)工作方案》在對私設“景(jing)點”進(jin)行嚴格執(zhi)法懲處的同(tong)時，也要建立長效機(ji)制(zhi)。
實(shi)際上，私設(she)“景點”問(wen)題頻生(sheng)(sheng)，與治(zhi)理(li)(li)(li)監管(guan)(guan)難度大也不無關(guan)(guan)系(xi)。通常(chang)，景點在報相(xiang)(xiang)關(guan)(guan)部(bu)(bu)門(men)批準時，可能涉及住房建設(she)、生(sheng)(sheng)態環境、文化(hua)旅游(you)、工商管(guan)(guan)理(li)(li)(li)、城管(guan)(guan)執(zhi)法等多個部(bu)(bu)門(men)，相(xiang)(xiang)關(guan)(guan)手續辦(ban)理(li)(li)(li)程序煩瑣復雜(za)，甚至(zhi)部(bu)(bu)門(men)之(zhi)間還會互設(she)前置。如果(guo)(guo)要提升監管(guan)(guan)和治(zhi)理(li)(li)(li)效率，正如《方(fang)案》中提到的，需要各(ge)地文化(hua)和旅游(you)行政部(bu)(bu)門(men)、文化(hua)市場(chang)綜合(he)執(zhi)法機構聯(lian)合(he)自然(ran)資源、生(sheng)(sheng)態環境、市場(chang)監管(guan)(guan)等相(xiang)(xiang)關(guan)(guan)部(bu)(bu)門(men)，落(luo)實(shi)執(zhi)法責任(ren)。有關(guan)(guan)部(bu)(bu)門(men)可以采用“聯(lian)席會議”制度，各(ge)部(bu)(bu)門(men)統一認識、聯(lian)合(he)辦(ban)公、聯(lian)合(he)執(zhi)法，各(ge)個環節無縫銜接，方(fang)能起到良好的治(zhi)理(li)(li)(li)效果(guo)(guo)。
考慮到消費者(zhe)不(bu)斷提(ti)升的(de)旅游體驗要求，建議提(ti)升現有旅游景點服務能力，開發更(geng)多優(you)質旅游資源，以滿(man)足市(shi)場的(de)需(xu)求。
各(ge)地文旅部門(men)可以挖掘一(yi)些戶(hu)外(wai)旅游資源，既(ji)不過度開(kai)發、保持其原生(sheng)態特(te)點，又有必要引(yin)導和(he)安全保護措施，以滿足戶(hu)外(wai)旅游者的(de)個性化需(xu)求。（記者 陳磊）
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