[ 王良國 ]——(2000-5-24) / 已閱19656次
關于行政不作為訴訟案件的判決
王良國
行政不作為訴訟是行政訴訟案件中的重要類型，所有的行政訴訟案件都可以劃分為行政作為違法案件和行政不作為違法案件。審判實踐中，大多將行政主體“拒絕頒發許可證或拖延頒發、拒絕履行保護人身權、財產權職責，不發給撫恤金”的案件歸為行政不作為案件，在判決時，也大多依據《行政訴訟法》第54條“被告不履行或者拖延履行法定職責的，判決其在一定期限內履行”的規定來進行判決。然而，行政不作為訴訟案件相當復雜，實踐中遇到的行政不作為違法案例也遠不只以上三種。對行政不作為訴訟案件的判決進行深入研究，有助于行政責任的認定和司法審查的進行。本文擬對以下二個問題進行探討，分述如下：
一、“不履行法定職責或拖延履行法定職責”是否等同于“行政不作為”?
行政不作為與作為是非此即彼的關系，對于何為行政不作為，認識不一致。普遍認為，行政不作為是指行政主體有積極實施法定行政作為的義務，依行政相對人的申請能夠履行而未履行或者拖延履行的行政形式，不作為既是行為方式問題，表現為不作出一定的動作，也是行為內容問題，當行為在行為方式上有動作，而實際內容卻表達不作，即明示的拒絕行為，仍屬于不作為，將行政訴訟法第4、5、6條所列的三類案件作為典型的行政不作為案件處理。另外一種意見認為，行政不作為是行政主體有作為的法定義務而在程序上消極的不為狀態，雖然在內容上是不為，但就行為方式而言是一種積極的作為形式，只要行政主體作出了一系列實質性的程序行為，即表現出積極的作為狀態，無論該行政行為在內容上是作為或還是不作為，都是行政作為。筆者認為，不履行法定職責包括兩種情況：一種是行政機關在接到當事人的申請后，在形式上給予了答復，但在答復中明確拒絕相對人的申請，從而沒有履行法定職責。另一種是對相對人的請求，既不答復，也未實際履行而達到“不履行法定職責”的狀態。從方便司法審查的角度出發，前一種情況，不宜歸為行政不作為之列。我們要注意區分行政不作為與否定性行政行為的界限，行政機關對相對人的請求作出答復是一種行政作為行為，在答復中明確表示拒絕履行職責不過是一種否定的具體行政行為而已，因為行政機關至少在形式上履行了答復的義務，根據行政原理，告知和說明理由制度是一種基本的行政程序制度，只要行政主體盡到了告知和說明理由的義務，即使告知的內容是拒絕履行法定義務，也是一種行政作為行為。至于此種作為的形式，可以是口頭的，也可以是書面的。此外，對于這種明示拒絕履行法定義務的情況，把它作為行政作為案件處理，在現階段更有利于原告實現司法救濟。根據我國現有行政訴訟法的有關規定，對行政機關作出的決定或答復不服，可以提出撤銷之訴、變更之訴或賠償之訴，人民法院經過審查，可以視情況作出維持或撤銷判決，并可同時判令被告重新作出具體行政行為，被告不得就同一事實作出與原來同樣內容的具體行政行為，原告可以更直接地由此實現要求被告實際履行法定職責的訴訟目的。因此，不履行法定職責并不等同于行政不作為，不履行包含有否定性行政作為的內容。
二、行政不作為行政案件應當如何判決?
把行政不作為違法限定在行政主體在程序上或形式上應作為而不作為，就排除了法院對于行政主體對相對人要求履行職責的請求作否定性結論(通常為拒絕履行)的行政作為行為作出強制履行判決的情況，也就是說，對于行政主體明示拒絕履行法定職責的行為，人民法院不作為強制履行的判決。但對于行政主體在程序上或方式上應作為而不作為(即通常的不予答復行為)，人民法院判決在一定期限內履行的內容應當如何呢?目前主要有三種不同觀點，即：原則判決說、具體判決說和情況判決說。原則判決說認為，強制履行判決的內容只能是要求行政主體在一定期限內履行法定職責。而不能對行政主體如何履行職責提出要求，否則即有司法權侵入行政權之嫌。具體判決說認為，強制履行不但應當包括要求行政主體在一定期限內履行法定職責的程序內容，還應包括履行事項、履行要求及履行數額等具體內容，否則會影響訴訟效益，導致重復訴訟。情況判決說則認為，不同的行政不作為違法需要不同的履行判決內容，通常對涉及給予第三人設定義務或涉及行政自由裁量權的不作為，應采用原則判決說；對涉及給予相對人受益性的、羈束性的行政不作為，應采用具體判決說，對相對人申請不合法，而行政主體未答復的，只能采用原則判決說。
但筆者認為，對于行政不作為案件的判決內容關系到司法權對行政權監督的廣度和深度，而這一點完全可以由立法明確加以規定。我國行政訴訟法第54條只是籠統地規定判決履行，而沒有對履行的內容作出明確說明，我們應從行政審判的實際和我國行政訴訟制度的最終目的來考慮判決。現階段，我國行政審判與其他訴訟相比相對滯后，行政相對人權益受到侵害的現象較嚴重，而行政救濟程序制度又不完善，在這種情況下，司法救濟就要建立一種為行政相對人的權益提供保障，在相對人權益受到違法行政行為侵害時隨時給予全面而有力的保護。對行政不作為違法，應當允許法院在適當情況下作出具體履行內容的判決，以避免原告就同一事由再次起訴。因此，對所有行政不作為案件只能判決行政主體在一定期限內履行法定職責的原則判決說是不符合審判要求的。具體判決說則又過分絕對，沒有考慮到行政不作為案件的復雜性與多樣性。畢竟，司法審查只應在一定范圍內對行政行為進行全面審查。情況判決說從不作為的不同內容來進行分類判決，忽視了原告的訴訟請求。綜上所述，具體到審判實踐中，對行政不作為案件的判決應根據原告的不同訴訟請求作出適當的判決：一、如果原告提出的是確認之訴，即原告只要求確認被告有行政作為義務，則判決時可宣告被告有作為義務，并責令被告在一定期限內履行程序上的義務。二、如果原告提出的是履行之訴，要求被告實際履行法定職責，經過審查，認為原告請求符合條件，被告履行有實際意義且在客觀上能夠履行的，可以作出宣告被告應當履行法定職責，并要求被告作出具有實際內容的履行判決；判決時被告已經不具有履行法定義務的可能性，或者強制履行判決會對原告造成不利后果，原告可變更訴訟請求，提出賠償之訴，可判令被告賠償損失，如果原告堅持原來的訴訟請求，要求被告履行法定作為義務，則可駁回起訴。三、如果審查原告申請合法，被告有作為義務，則可判決被告在一定期限內履行作為義務，原告的其它訴訟請求予以駁回。四、如果審查原告申請不合法，被告沒有作為義務的，判決駁回訴訟。
(作者單位：湖南省長沙市中級人民法院)
