[ 張輔倫 ]——(2000-6-1) / 已閱(yue)13536次
論行政駁回訴訟請求判決
張輔倫
行政駁回訴訟請求判決并非《行政訴訟法》規定的判決形式。但是，《行政訴訟法》規定的四種判決形式——維待、撤銷、限期履行和變更判決已不能完全適應當前各種類型的行政案件，完善行政訴訟的判決形式——增設行政駁回訴訟請求判決這一新的判決形式在理論上和立法、司法實踐中被提上議事日程。最高法院剛剛通過的司法解釋就明確規定了行政駁回訴訟請求這一新的判決形式。本文就行政駁回訴訟請求判決的法律地位、意義、涵義和適用范圍等問題進行探討，以期拋磚引玉。
一、行政駁回訴訟請求判決的法律地位
我國《行政訴訟法》第54條規定，人民法院對行政案件經過審理，根據具體行政行為的不同情況，分別作出維持、撤銷(含部分撤銷并可判決被告重新作出具體行政行為)、限期履行、變更等判決。行政駁回訴訟請求判決并非《行政訴訟法》規定的判決形式之一，也就是說，行政駁回訴訟請求判決并未被《行政訴訟法》所確認。但是，《行政訴訟法》規定的四種判決形式已不能完全適應當前各種類型的行政案件，完善行政訴訟的判決形式——增設行政駁回訴訟請求這一新的判決形式的呼聲日漸高漲，將行政駁回訴訟請求判決在立法中予以明確規定已成為國內行政法學界和行政審判實務界人士的共識，響應這一呼聲同時也是司法實踐的需要，最高人民法院《關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》1(以下簡稱《若干解釋》)第50條和56條明確規定了行政駁回訴訟請求判決形式。這就從司法解釋上肯定了行政駁回訴訟請求判決的法律地位。
二、行政訴訟中增設行政駁回訴訟請求判決的意義
從法學理論上看，行政訴訟法與民事訴訟法和刑事訴訟法共同構成我國的訴訟法體系。在法律淵源方面，可以說我國的行政訴訟法淵源于民事訴訟法。1982年《民事訴訟法》(試行)明確規定，人民法院審理行政案件，依照民事訴訟法的有關規定；最高人民法院《關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見》也明確規定，人民法院審理行政案件，行政訴訟法沒有明確規定的，參照民事訴訟法的有關規定。可見行政訴訟法與民事訴訟法具有密不可分的聯系。從法律規定來看，二者有許多原則、制度是相同或相通的，行政訴訟與民事訴訟的審判程序也基本一致2。《民事訴訟法》規定，人民法院對原告不合法的訴訟請求應依法判決駁回。筆者以為，《行政訴訟法》也可借鑒這一規定，對原告的某些訴訟請求予以駁回。
雖然在《行政訴訟法》的起草過程中，關于“相對人請求無理，行政機關具體行政行為正確、合法的，人民法院應維持具體行政行為而不是駁回原告的訴訟請求”的意見已為立法機關所接受3。但是，維持判決并不能解決司法實踐中所面臨的合法具體行政行為的全部問題。例如，行政機關不作為正確、合法，法院判決維持毫無意義；又如對于行政機關合法的事實行為，不以書面或口頭形式作出，僅僅表現為一種客觀狀態，如何維持?還有相對人對具體行政行為的合法性已無異議，僅就行政賠償起訴的，如果相對人的請求不合法，如何處理?再如行政訴訟中行政機關改變原具體行政行為，相對人不申請撤訴，仍堅持要求對原具體行政為進行審查的，如果審理認為原具體行政行為合法的，能否適用維持判決?等等問題都需要用一種新的判決形式——駁回訴訟請求判決來解決。可見，增設駁回訴訟請求判決是司法實踐的需要。
事實上，我國《行政訴訟法》雖未明確規定駁回訴訟請求這一判決形式，但是《行政訴訟法》第41條第(3)款規定提起行政訴訟應當有具體的訴訟請求和事實依據，人民法院經過審理，認為原告的訴訟請求沒有相應的事實依據時，其訴訟請求就得不到法律保護，人民法院對原告的訴訟請求應當作實體上駁回處理(包括判決維持具體行政行為)。因而可以說確立駁回訴訟請求判決是《行政訴訟法》的暗含意思，而且也符合一般的訴訟理論。
同時，行政訴訟中增設駁回訴訟請求判決有利于保護原告的訴訟權利(如對超過起訴期限的起訴，判決駁回訴訟請求而不是裁定不予受理或駁回起訴，就是對原告起訴權的保護)；防止當事人濫訴、纏訴(如對附帶行政賠償訴訟，若判決駁回行政賠償的訴訟請求，就比僅僅維持原具體行政行為更能有效地防止當事人再訴，因為維持判決并不能解決是否賠償的問題，只有駁回訴訟請求才能徹底否定當事人的賠償請求)；簡化行政審判程序，提高行政行為的法律效力，更好地保護公共利益，更好地實現行政訴訟的價值4。
但是，我們也不能過高地估計行政駁回訴訟請求判決的作用，在實踐中，更不能濫用行政駁回訴訟請求判決，作為司法解釋確定的判決形式之一，它的適用范圍應該受到嚴格的限制(有關這一問題本文將在第四部分詳細論述)。人民法院的審判人員尤其要從觀念上避免“著重審查原告的訴訟請求”。因為行政訴訟法的中心任務是對具體行政行為的合法性進行審查。《行政訴訟法》第5條明確規定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為的合法性進行審查”。如果只審查或著重審查原告的訴訟請求，則會忽視對具體行政行為的合法性審查，不僅有悖于行政訴訟法的宗旨和中心任務，而且還會導致錯誤地維持被告行政機關的具體行政行為的結果(因為原告的訴訟請求不合法并不等于被告行政機關的具體行政行為必然合法)，達不到行政訴訟法“保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使職權”的目的。
三、行政駁回訴訟請求判決的涵義
由于我國唯一的一部對具體行政行為進行司法審查的法律——《行政訴訟法》沒有規定駁回訴訟請求這一判決形式，因而理論上對這種判決形式的研究極少。關于這方面的學說和論著幾乎沒有。借鑒民事訴訟法學的有關原理，筆者將行政駁回訴訟請求判決界定為“人民法院對行政案件經過審理以后，依法作出的對原告的實體訴訟請求予以否定(或不予滿足)的一種判決。它具有以下兩個法律特征：
1行政駁回訴訟請求判決與其他判決形式一樣，具有強制性、權威性、終結性、實體性和合法性的特點。
2行政駁回訴訟請求判決具有否定性。行政駁回訴訟請求判決是對當事人實體訴訟請求從正面直接予以否定的一種判決，不同于其他四種判決的判決形式。
四、行政駁回訴訟請求判決的適用范圍
行政駁回訴訟請求判決的適用范圍即適用對象，亦即對相對人的哪些訴訟請求，人民法院可以判決駁回其訴訟請求。根據《行政訴訟法》、《民事訴訟法》的規定和立法精神、法律原則及有關法學理論，結合行政審判實踐，筆者以為行政駁回訴訟請求判決主要適用于以下七種情況：
1原告提起行政訴訟超過法定的起訴期限的。超過法定起訴期限即超過訴訟時效期限，是指當事人沒有在法律規定的有效期限內起訴，因而喪失了請求人民法院運用審判權保護其合法權益的權利。在民事訴訟法中，根據最高人民法院《關于貫徹執行〈民事訴訟法〉若干問題的意見》第153條的規定，對超過訴訟時效期限的案件，人民法院仍應受理，受理后，查明無中斷、中止、延長事由的，判決駁回訴訟請求。在行政審判中，由于《行政訴訟法》沒有具體規定，目前實踐中一般是采取駁回起訴或者不予受理的辦法處理。筆者以為這樣處理欠妥。因為行政訴訟中對原告超過法定起訴期限的規定就是民事訴訟中訴訟時效的規定，參照最高人民法院《關于貫徹執行〈民事訴訟法〉若干問題的意見》第153條的規定，對原告超過法定期限起訴的，人民法院應當駁回訴訟請求而不是駁回起訴或者不予受理。因為裁定不予受理是人民法院認為原告起訴不符合起訴條件，對其作出不予受理的處理；駁回起訴是對已經受理的案件，人民法院經過進一步審查認為不符合起訴條件而作出的駁回起訴權的認定。無論是不予受理還是駁回起訴均是人民法院對不符合起訴條件的請求作出的剝奪其程序意義上訴權的決定，是對訴訟程序的處理，不涉及實體問題。而《行政訴訟法》第41條規定，提起行政訴訟應當符合下列條件：原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或其他組織；有明確的被告；有具體的訴訟請求和事實依據；屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。是否超過起訴期限并不是起訴的必要條件，因而原告的起訴只要符合上述四個條件，法院就不能不予受理，受理后也不能駁回起訴。超過法定起訴期限，原告仍享有訴權，只是喪失了實體上請求法律保護的權利，即喪失了勝訴權，法院應作出駁回訴訟請求的判決。駁回訴訟請求判決是人民法院對原告實體意義上勝訴權的否定，與裁定不予受理或駁回起訴對原告程序意義上訴權的否定有本質不同。但是，《若干解釋》第44條第(6)項規定，起訴超過法定期限且無正當理由的，應當裁定駁回起訴。筆者以為這一規定有悖于《行政訴訟法》第41條關于起訴條件的規定和立法精神。鑒于《若干解釋》剛剛施行不久，修訂尚需一段時間，在修訂之前，宜按《若干解釋》執行。
2對行政機關合法的行政事實行為起訴的。盡管《行政訴訟法》和有關司法解釋并未使用行政事實行為這一概念，但是行政執行實踐中的行政事實行為是一個不容回避的問題。結合《行政訴訟法》、《行政復議法》和行政法學理論，筆者將行政事實行為界定為行政機關、法律法規授權的組織及其公務人員在行政執法過程中(或因行政執法的需要)作出的，非以設定相對人權利義務為目的的具體行政行為。《行政訴訟法》第11條和《行政復議法》第6條的規定即“對限制人身自由或者對財產的查封、扣壓、凍結等行政強制措施不服的；”“認為行政機關侵犯其他人身權、財產權的。”“除前款規定外，人民法院受理法律、法規規定可以提起行政訴訟的其他行政案件。”都含有一定量的行政事實行為。原告對行政事實行為不服提起的訴訟，人民法院經審查認為行政事實行為合法、原告的訴訟請求無理的，不能適用維持判決。因為行政事實行為非法律行為，不以口頭或書面形式作出，多為行政法律行為的執行行為，主要表現為一種客觀狀態或產生某種事實效果5。例如公安人員在追捕脫逃的因賭博被行政拘留的相對人的過程中使用了武器造成了相對人身體的傷害，相對人對使用武器的行為不服起訴要求撤銷并賠償損失，人民法院審查認為使用武器的行為符合《人民警察法》和《人民警察使用警械和武器條例》的規定，因而可以判決駁回原告的訴訟請求。
3起訴行政機關不作為理由不成立的。行政機關不作為是指行政機關依法應當履行一定職責或作出某種行為而沒有履行或沒有作出的，也有人稱之為“沒有履行”、“沒有辦理”或“沒有發放”。根據《行政訴訟法》第11條和《行政復議法》第6條的規定，相對人“認為符合法定條件，申請行政機關頒發許可證、執照、資質證、資格證等證書，或者申請行政機關審批、登記有關事項，行政機關沒有依法辦理的；”“認為符合法定條件申請行政機關履行保護人身權、財產權、受教育權利的法定職責，行政機關沒有依法履行的；”“申請行政機關依法發放撫恤金、社會保險金或者最低生活保障費，行政機關沒有依法發放的”均可提起行政訴訟。如果行政機關上述不作為行為正確、合法(如履行時機不成熟、辦理條件不充分、申請不符合法定條件、行政機關對是否履行該項法定職責具有自由裁量權等等)人民法院維持已無實際意義，這時可以判決駁回原告的訴訟請求——駁回原告要求行政機關作為的訴訟請求。
4對行政機關合法但不合理的具體行政行為起訴的。根據《行政訴訟法》第5條的規定，“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。”也就是說，人民法院審理行政案件，只審查行政行為的合法性，不審查行政行為的合理性。在行政訴訟中，人民法院對合法但不合理的具體行政行為如果撤銷則違反了《行政訴訟法》第54條的規定，因為具體行政行為并未達到違法的程度；如果判決維持則有支持肯定不合理的具體行政行為之嫌，也給行政機關糾正自己的不合理行政行為造成障礙。因而可以判決駁回原告的訴訟請求。這樣既不違反行政訴訟法的立法精神，又給行政機關糾正自己的不合理的行政行為留有余地。
5對相對人單獨或附帶提起的行政賠償訴訟，如果行政賠償訴訟請求不能成立，可以判決駁回訴訟請求。滿足原告單獨或附帶提起行政賠償訴訟請求，必須建立在行政機關具體行政行為違法且造成原告合法權益損害的基礎之上。如果行政機關的具體行政行為合法或者具體行政行為雖然違法但并未損害原告的權益或者只損害了原告的非法權益(如行政機關對違章建筑的拆除)，則人民法院應依法認定原告行政賠償訴訟請求不能成立，判決駁回訴訟請求。因為在這種情況下，要么不涉及具體行政行為的合法性問題(如單獨提起行政賠償訴訟)，這時只能駁回原告的訴訟請求；要么雖然涉及具體行政行為的合法性，但具體行政行為的合法性問題并非原告與行政機關爭議的焦點，也不是人民法院審查的中心任務，僅僅對合法的具體行政行為進行維持或對違法具體行政行為予以撤銷并不能解決行政賠償爭議，人民法院不僅要維持合法的具體行政行為或撤銷違法的具體行政行為，同時還應駁回原告不合法的行政賠償請求，只有這樣才能全面解決行政爭議和行政賠償爭議。
6對行政訴訟中被告改變其所作的具體行政行為，原告不申請撤訴的。根據《若干解釋》第五十條的規定，在行政訴訟中，被告改變具體行政行為，原告不申請撤訴，人民法院通過對原具體行政行為進行審查，認為原具體行政行為正確、合法，只能駁回原告的訴訟請求而不能維持原具體行政行為。因為如果人民法院維持原具體行政行為，由于行政機關已經作出一個新的具體行政行為，則會出現兩個行政行為——行政機關改變后的具體行政行為和人民法院審判權維持的原具體行政行為同時有效并存的結果，而這兩個具體行政行為本身又存在差異，讓行政機關和原告無所適從，不知執行哪個具體行政行為為好。如果人民法院駁回原告的訴訟請求，則行政機關只能執行改變后的具體行政行為，原具體行政行為自然失效。
7被訴具體行政行為合法，但因情況變化(或稱情勢變更)需要變更或廢止的。這主要是指被訴具體行政行為作出的當時是合法的(因而不能撤銷)，但是因為情況變化，需要變更或終止其效力，人民法院不宜判決維持，因為如果法院判決維持，就喪失了變更或終止其效力的可能性，被告行政機關會認為，既然具體行政行為被人民法院生效的判決所維持，也就不能再改變了，這就可能使有害的行政行為延續下去，對社會、對他人造成不利影響。為了給行政機關處理情勢變更留有余地，可以采取駁回原告訴訟請求的辦法6。例如，某市政府根據城市總體規劃，計劃修建一座立交橋，征用部分耕地，耕地所有者或者使用者不服起訴，在訴訟中，市政府總體規劃變更，不需征用耕地，這時人民法院就不能撤銷原征用耕地的行為(因為征用耕地是根據原來的總體規劃進行的)，也不能判決維持征用耕地的行為(因為情況發生變化，現在不必征用耕地)，只能判決駁回原告的訴訟請求，由行政機關自行變更或終止征用耕地的行政行為。
(作者單位：湖北省高級人民法院)
注釋：
11999年11月24日最高人民法院審判委員會第1088次會議通過，自2000年3月10日起施行。
2參見林莉紅著：《行政訴訟法概論》，武漢大學出版社1992年版，第6頁。
3參見江必新著：《行政訴訟問題研究》，中國人民公安大學出版社1989年版，第220—222頁。
4參見葉必豐著：《行政法學》，武漢大學出版社1996年版，第53—67頁。
5陳新民著：《行政總論》，三民書局民國八十四年修訂五版，第313頁—315頁。
6參見江必新主編：《行政訴訟與土地管理法新解》，時事出版社1999年3月版，第56頁。
