[ 邵建 ]——(2000-8-1) / 已閱6947次
論國家賠償的確認
邵 建 孫 山
在法制史上，《中華人民共和國國家賠償法》的頒布標志著我國社會主義民主與法制建設進入了一個嶄新階段。它的實施無論是在保護公民、法人和其他組織的合法權益不受侵害上，還是對國家公權力不得濫用的制約上均有極其深遠的歷史意義。然而，也應看到，國家賠償法在適用過程中出現的某些難以排遣的法律問題，其勢態令人憂慮。有的是對貫徹憲法、國家賠償法重要性和必要性認識不夠明確；也有的是部門保護主義和地方保護主義在作遂；還有的確實是因法律自身不完備所致。總之，賠償請求人欲獲賠償是件極為不易之事。其核心問題，往往出現在確認這一關鍵環節上。眾所周知，確認是進入實體賠償的“入門證”，未獲此“證”就不能實現賠償。對此，我國國家賠償法第20條規定，“賠償義務機關對依法確認有本法第15條、第16條規定的情形之一的，應當給予賠償”。這無疑證明了，確認行為違法是請求國家賠償的前提條件，同時也是請求權人獲得國家賠償的必經程序。由于思想利益等方面原因，法律賦予作出確認權的相關部門間確實存在相互推諉、搪塞，甚至拖著不辦的現象，致使當事人因確認不能而無法進入賠償程序。從而，使國家賠償法立法價值在實踐中大打折扣，進而損害了黨和國家在人民群眾中一貫倡導的實事求是、有錯必糾的思想原則。鑒此，我們有必要對其進行認真研究、切實解決確認在國家賠償法中這一棘手的法律問題，特別是對少數諱疾忌醫，掩飾錯誤的國家機關及其工作人員，尋求建立合理的制約機制。
一、不良確認及其法律沖突
確認是指公民、法人和其他組織認為國家機關及其工作人員行使職權時，具有侵犯人身權、財產權的情形，要求對其違法行為予以受承的一種法律制度。
國家賠償法關于確認程序的法律規定十分簡單、含糊，致使在實務操作中賠償義務機關避重就輕，圍繞著部門利益確認的不良現象應運而生。由此，引發了人們對法律機制合理性的思考。
(一)不良確認形態
按照現行法律規定，確認就是要求國家機關承認自己的錯誤，而錯誤則是極不光彩的事，糾正起來需要力量和勇氣。然而，因對部門榮譽和利益的考慮，錯誤的承認成了件難事。于是，某些機關出現了推諉、搪塞、庇護，甚者明知錯誤而拒不承認的現象，嚴重地損害了法律尊嚴和國家機關形象。主要表現為：
1不予立案
根據國家賠償法的有關規定，立案是受理確認的前提條件，請求從申請賠償義務機關確認，而賠償義務機關常常以各種理由拒絕立案，使確認人為擱淺。特別是處于偵查、監管期間，對被拘禁人施以刑訊逼供或以毆打等暴力行為造成身體傷害時，侵權機關為銷匿證據，故意拖延、壓制不予立案。
2不予審理
審理的目的在于確認，一旦確認行為違法，侵權機關就要賠償，利害關系不言自明，為此，賠償義務機關對不得不立案的案件，采取不予審理的消極態度，使之無休止地拖下去。鑒于現有確認體制，如果說對賠償請求，義務機關逾期不予賠償，尚可向人民法院賠償委員會申請作出賠償決定的話，那么有關逾期不予確認，對賠償請求人而言，則成了“不治之癥”。當事人哭訴無門。
3不予承認
申請確認啟用的是內部監督機制，它完全依靠侵權機關自律行為實現公正。客觀事物是復雜的，賠償義務機關對于非審理不可的案件，有時表現為積極采取對抗的方式確認其行為不違法，使本來應當糾正的違法行為劃上一個合法的句號。當事人雖不服向上一級機關申訴，由于上下級監督系體屬內部循環，加之特定的隸屬關系，往往得不確認則不確認，最終不告了之。
(二)法律沖突
實踐是檢驗真理的唯一標準，經司法實務檢驗，國家賠償法有關確認問題存在著某些技術缺陷，其中表現為：
1從監督機制上看
作為一個科學、完整的法律機制，應由兩方面內容構成，即內部監督機制(自律行為)和外部監督機制(他律行為)。而國家賠償法只規定了賠償請求人向侵權行為機關請求確認的內部監督機制，這在立法技術上是一大欠缺。使本來雙項監督機制單一化，最終形成自己監督自己的單一局面。這無異說明，在悔過認錯上要靠賠償義務機關的覺悟和良知行事，將嚴肅的法律問題納入感情化的認知范疇。有悖于法律監督的強制性原則。也就是，當行為被確認錯誤時，法律不能期望單一的自我糾正，即完全依賴于系統內部申訴解決。如不能解決，還應設立外部制約機制，由此看來，國家賠償現有監督機制的規定是不盡合理的。
2從回避原則上看
回避法律制度設立的意義在于，使部門和個人不得參與處理與自己有利害關系的事務，以確保行政、司法的公正性。然而，國家賠償法卻把本應回避的確認交給了具有利害關系的賠償義務機關，這不能不說是個錯誤。且在訴訟學上把賠償義務機關置于自己審理自己的相對當事人地位，同一案件，同一部門，迥然有別的雙重身份勢必導致理論上的混亂。
3從公正原則上看
公正原則是法制的核心，法的價值在于最大限度地追求和實現公正，致利益平衡。不能想象失去公正的執法和司法會給社會帶來積極意義，表現在國家賠償法的確認上，賠償請求人申請確認，實際上是將賠償義務機關推向了被告的地位。相形之下，確立了自己否定自己的確認制度，事實上，立法把確認權交給了原作出具體職權的部門，使之在其行為最初就已埋下了不公正的隱患。使賠償請求人在承受巨大心理壓力的情況下，向原處理機關討回公道，這是當事人所不情愿的。在某種程度上限制了當事人請求權的行使，此舉必然姑息、掩蓋某些違法行為，使之成為責任的避風港，不利于我國的法制建設。
4從訴訟效益的原則上看
效益原則要求人們無論作任何事情都應合理地設定產出與收入的比例關系，以花費最少的人力、物力和時間，去實現最大限度的利益。表現在國家賠償法的確認上，固然如此。國家賠償的確認制度，應汲取訴訟效益原則的合理因素，剪輯繁瑣的申訴程序。
二、確認構想
我國國家賠償法是一部實體與程序合一的法律規范。條文的大部分是對賠償實體的規定，對賠償程序的規定次之，其中涉及確認的也只有該法第20條的規定。合理地構架和設計確認這一賠償前置程序，則成了眾矢之的。云云主張之中，筆者傾向于對確認進行立法，只有這樣才能有力地保證國家機關各司其職、避免政出多門，各行其事。
(一)確認機關的設定
即指承擔確認職權行為違法的主體。鑒于現行法律規定，設定確認機關時，應引進回避機制，改變現有確認體系。即賠償義務機關因其侵權具有法律上的利害關系，不宜作為確認機關。其確認權應賦予其上一級機關。
(二)實行一次確認制
即指確認機關只對賠償請求人首次請求賠償義務機關行為違法進行確認。對確認不服不再硬性規定必須申訴，可通過訴訟解決。這是基于訴訟效益原則的考慮。
(三)實行司法確認
即指賠償請求人對國家機關不予確認或確認不服的，在一定期間內有權向人民法院提起司法確認。人民法院對此適用特別程序的規定，實行一審終審制。
確認機關為人民法院時，賠償請求人不服可向上一級人民法院提起確認。此動意借鑒了監督機制并參循了公正原則。
(四)司法確認的主管
即指人民法院哪一個部門行使確認職權。對此問題頗有爭議，有人提意由賠委會代行。我們認為該想法不妥，這是因為賠委會既是賠償受理機關又是確認機關，容易造成權力擴張。故確認事宜應由人民法院告訴申訴庭統一受理。但以法定程序申請復議的情形除外。這是基于法律適用的統一性和處理結果的一致性考慮的。
(五)確認的分類
基于快捷性考慮，建議在對確認進行立法時，應根據實現確認的不同途徑進行有效分類，以便當事人盡快進入賠償程序。
1自我確認
是指賠償義務機關對其工作人員行使職權侵犯人身權、財產權的行為，認為該行為違法，主動予以糾正的，該決定視為已經依法確認。
2訴訟確認
是指賠償義務機關通過訴訟方式證明賠償義務機關行為違法的情形。1通過的行政訴訟獲取了人民法院撤銷行政機關具體行政行為的有效判決；2在民事訴訟中通過復議撤銷強制措施的決定；3通過刑事訴訟宣告無罪的判決；4偵查、檢察階段作出的有關證明無罪的決定等。
3再審確認
是指賠償請求人通過審判監督程序，最終獲取判定賠償義務機關行為違法的有效法律文書。該法律文書具有確認的法律效力。
4非訴訟確認
是指因某種原因賠償請求人沒能或無法通過訴訟實現確認，且賠償義務機關也未依職權對其違法行為進行主動糾正的情形。該部分是國家賠償法狹義確認的內容，應下大力氣，從內涵和外延上進行規范，其重點通常表現為當事人被拘禁或監禁失去了人身自由的情況下發生的職權損害行為，如刑訊逼供等。
(六)確認的提起
是指誰有權請求確認。我們認為，除本人外，其近親屬、委托代理人均有權向特定機關申請確認，確認機關不得拒絕。該類規定對被拘禁、監禁的人及時主張權利具有特別重要的意義。
總之，我們期望立法機關在制定國家賠償確認法時，科學構架，綜合評定，借鑒國外的先進立法技術，力求公正、合理。
(作者單位：天津市第一中級人民法院)
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